生态文明建设中政府协同动力体系优化问题研究

张雪

摘要：优化政府协同动力体系是生态文明建设的必然要求。当前生态文明建设中政府协同动力体系存在的问题主要有：地方政府囿于自利性而出现执行变异，导致纵向府际协同动力问题；现行经济体制下的失衡竞争，构成横向府际协同动力问题；生态文明建设权力分散交叉和职责同构，形成部际协同动力问题；利益驱使下公务员行为脱轨，造成公务员个体与政府整体间的协同动力问题。为此，应进一步理顺中央政府与地方政府间关系，增进生态文明建设央地协同动力；进一步协调各地政府间关系，增进生态文明建设区域协同动力；进一步整合政府各部门间职能分配，增进生态文明建设政府职能协同动力；进一步解决个人理性与集体理性的冲突，增进生态文明建设目标协同动力。

关键词：生态文明；政府协同；动力体系；运行机理

中图分类号：D616文献标志码：A文章编号：1002-7408（2019）02-0054-05

党的十九大明确要求“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制”，“着力增强改革系统性、整体性、协同性”[1]，作为改革战略实施者的政府应主动增进协同性以实现这一要求。生态文明建设是全面深化改革的重要领域，在其进程中亦应关注改革的协同性，尤其是政府协同问题。“一个社会只有当它拥有较为适度的社会动力的时候，它才能保持其持续、稳定的发展趋势。”[2]可见，动力体系是研究政府协同问题的重要介入口。基于此，本文拟在分析生态文明建设中政府协同动力体系运行机理及其优化的必要性的基础上，总结现有问题并剖析其成因，力图提出适应我国国情的优化路径对策建议，以期对实践有所助益。

一、生态文明建设中政府协同动力体系运行机理及其优化的必要性

动力体系是一个社会持续、健康发展的关键因素。动力体系由内核结构与外围结构组成，其中内核结构包含动力源、动力方向、动力贮存体、社会行动；外围结构包含动力主体、动力受体、动力传导媒介。动力机制通过动力源开发、动力转化、动力分配、动力反馈等环节实现有序运转。在生态文明建设中，影响政府协同状况的利益主体有中央政府、地方政府、政府部门、公务员等，各个主体的利益诉求构成动力源。政府内部各主体在既定范围内，遵循一定的协同规则和程序来共同管理社会公共事务，提高政府整体效能，实现和增进公共利益。在此过程中，动力源进而形成纵向府际协同动力、横向府际协同动力、双向部际协同动力、个体整体协同动力等二级动力机制，通过其相互影响与作用，形成生态文明政府协同耦合动力（见图1）。在生态文明建设中，优化政府协同动力体系的必要性主要体现在以下两个方面。

一方面，政府在生态文明建设中所处的主导地位是优化政府协同动力体系的外在压力。“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”[1]生态文明建设的本质在于追求人与自然的和谐及其背后人与人、人与社会之间的和谐，具有开放性、共生性、系统性和可持续性，需要政府、社会、企业等多元主体的共同参与。然而也要意识到，生态文明建设往往建设周期长、投入成本大，具有收益非显性化及非排他性、利益涉及面宽等特点，属于典型的公共物品和服务，社会、企业等主体由于资源、能力、意愿等的限制，并不能成为其主要供给者[3]。相比之下，政府尤其是中央政府作为社会公众的权力受托者，代表公共利益、承担公共责任、享有公共权力，同时拥有广泛的政治权力资源，理应成为“生态文明建设的推动者、示范者”[4]。正如十九大报告所言，“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”[1]因此，优化政府协同动力体系，使其真正匹配并充分发挥主导作用成为应然之举。

另一方面，减少内耗、提高整体效能的组织建设原则是优化政府协同动力体系的内在动力。组织建设的重要理论基础是系统论与协同论。系统论往往将某一复杂体系视为一个兼具整体性、层次性、关联性、开放性等特点的系统；协同论则探讨在各类型开放系统内，各层级子系统之间以及系统与外部环境之间配合、协作、协调、竞争，使组织从无序向有序演化并实现系统整体功能。根据系统论与协同论，可将政府视为处理社会公共事务的各组成部分相互依存、相互影响、相互作用而形成的一个复杂系统。政府内部各组成部分之间的组织机构设计、责任界定与施行等协同状况将直接关系到政府组织的治理绩效。因此，致力于提高生态文明建设效果，遵循系统论和协同论原理，积极优化政府协同动力体系，减少政府组织内耗成为必然抉择。

二、生态文明建设中政府协同动力体系良性运行的现实障碍

生态文明建设中政府协同耦合动力的强弱有赖于四个二级动力机制的运转状况。以社会运行状态的综合性原则、协调性原则及满足需要原则为考量标准，当前，生态文明建设中政府协同动力体系良性运行主要存在四个方面的障碍。

其一，纵向府际协同动力障碍。在当前我国单一制结构形态与中央地方分级管理体制下，生态文明建设理想效果的取得需要中央政府和地方政府纵向合作才能完成。然而，央地府际间存在着各种冲突和矛盾，使這一理想状态难以成为现实，很容易导致生态文明建设的失灵问题。其中，利益冲突是央地间协同动力不足的关键原因，利益的冲突又会引发价值取向的冲突。通常，中央政府往往代表着社会各界的整体利益，考虑环境问题可能引致的政治合法性、社会稳定以及国家形象问题，因此其治理视野宏大长远，具有国家意志[5]。“新型工业化”“可持续发展”“循环经济”“两型社会”“低碳经济”“生态文明”“绿色发展”等理念的陆续提出以及以《中华人民共和国环境保护法》为主干的环境立法体系的日臻完善，便是中央政府在生态文明建设方面的努力践行。而由于改革开放以来行政性分权、经济分权的大力推进，当前我国地方政府越来越呈现出双重角色，既是中央政府的政策执行者，同时也要承担地方经济发展、事业建设等任务，是地方利益的代表者，形成“理性经济人”角色，治理视野区域化、短视化。而在政府绩效考核体系尚未根本转型背景下，地方政府“理性经济人”角色通常体现在对生态文明建设成本与收益的考量上，并依据考量结果来安排对自身最有利的行动方案，最终往往导致经济发展与社会建设、生态环境保护等系统脱嵌，生态环境逐步边缘化，成为牺牲品。央地政府间利益冲突、价值观取向的冲突直接导致公共政策执行梗阻现象的时有发生，例如附加式执行、替换式执行、敷衍式执行、公关式执行等[6]，造成中央政府与地方政府间协同动力问题。

其二，横向府际协同动力障碍。由于各地方政府间相对独立利益的存在，导致各地间滋生出晋升竞争、财政自由度竞争，并在竞争白热化的背景下趋于“共输”[7]，横向府际协同动力出现问题，主要体现于三个方面：首先，各地方政府对生态文明建设往往持矛盾、观望式态度。晋升竞争中的地方政府，通常会将关注的重心放在政绩考核的核心指标——经济增量上，造成“经济锦标赛”格局，生态文明建设处于绝对劣势地位。然而，生态文明建设与经济建设关系错综复杂：短期内生态文明建设的开展会占据一定量额的财政资源，绿色技术研发、运用或改造也不可避免地会增加企业负担甚至可能会导致部分企业外流，招商引资受到影响等；而长期来看生态文明建设的开展则会提升区域形象，增加区域对资本、技术、管理、劳动力等要素拥有者的吸引力，形成一种比较优势。基于以上关系，地方政府往往态度模糊，各地方政府间推诿责任、相互扯皮或竞相搭便车等现象频现。其次，跨行政区生态文明建设协同不畅。部分生态环境问题超越单一的行政区划，具有强烈的外部性特征，此类问题的处理存在治理整体性需要与属地管理碎片化之间的矛盾。然而由于理念障碍、体制机制不健全及技术标准的不统一等原因，造成跨行政区生态文明建设的协同不畅[8]。最后，生态环境二元化现象凸显。当前各地间产业转移现象日渐普遍，经济合作程度越来越高，然而生态文明建设合作度并未随之提高。现实中随着产业的区域间转移，产业污染也随之转移，从东部到中西部、从城市到农村，污染不断向欠发达地区扩散，而同期发达地区的生态环境质量却有所改良，生态环境二元化现象凸显。避免单向度的产业转移而代之以产业、生态建设的协同推进，背后的政府协同动力机制有待于进一步优化。

其三，双向部际协同动力障碍。政府部门设置的初衷旨在以专业化方式解决复杂政府事务，然而由于生态资源属性差异、部门利益不同等原因，导致产生横向、纵向部门间协同动力匮乏的问题。主要有：首先，生态文明建设公共权力分散现象严重。在生态文明建设过程中，环境保护部是主阵地。2008年国家将环保总局升格为环境保护部，负责“对全国环境保护工作实施统一监督管理”[9]，为生态文明建设奠定了组织基础和法律保障。然而现实中环境保护部的主导作用未能充分发挥出来，其中污染防治职能分散在海洋、港务监督、渔政、渔业监督、军队环保、公安、交通、铁道、民航等部门；资源保护职能分散在矿产、林业、农业、水利等部门；综合调控管理职能分散在发改委、财政、经贸（工信）、国土等部门。而由于环境保护部和各“分管”部门间法律地位平等，并非领导与被领导的关系，造成部际协同动力不足的问题，部际配合度不高。其次，环境保护部内部部际职能交叉现象依然存在。例如环境监察司与污染物排放总量控制司之间存在不少职能交叉、空气污染成分不一样导致行政管理部门不统一等，严重影响到组织内聚力。环境保护部这一未加入任何机构和人员、职能未发生变更的大部制改革特例，至今仍未能完成内生式变革。最后，职责同构现象严重，环境保护行政部门监管体制不畅。“职责同构是指在政府间关系中，从中央到地方各个层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致。”[10]各级政府及部门强调“上下对口，左右对齐”，并非以承担的职能为基础进行设置，造成机构和人员的冗余、重叠甚至掣肘，滋生下级盲目、机械服从上级指令的官僚主义作风。在这种模式下，具体到环保部门，置于“双重领导，以地方政府领导为主”的条块管理体制之中。条条管理方面，上级政府对下级政府环保执法情况缺乏有力的监察能力；块块管理方面，受制于政绩指挥棒以及对同级政府资源的严重依赖，环保部门在同级政府部门中处于劣势甚至边缘地位，出现“环保局长不怕总局怕县长”现象，构成央地政府部际协同动力问题的体制缘由。

其四，公务员个体与政府整体间协同动力障碍。政府机构设置的目的在于解决社会公共事务，实现公共利益，而政府的组成个体——公务员则是政府实现公共利益的直接执行者，因此公务员个体的利益诉求与政策执行度将直接关系到社会公共利益的实现程度。在应然层面上，二者是完全吻合的，然而现实中公务员个体属于理性个体，有其私人利益诉求，特别是当有其他途径实现私人利益且成本较低时，很容易诱使公务员个体行为脱轨。因此，“认为有共同利益的个人组成的集团会增进那些共同利益这种流行观点”缺乏现实根据[11]。反映到生态文明建设中，公务员个体与政府整体间的协同动力问题主要体现在：首先，建设观念偏差化。由于激励机制的不足，地方政府公务员尤其是领导干部对生态文明建设的重视度不足；在压力机制下所进行的生态文明建设投入，也往往“只计投入、不计产出”，政绩观扭曲。其次，政策手段目标化。命令控制型、经济激励型、公众参与型环境政策工具在具体实施过程中演化为执政者的执政目标，忽略了“建设美丽中国，实现中华民族永续发展”的终极目标。最后，以權谋私时有发生。在生态文明建设领域，部分公务员为一己之私，在项目管理、排污申报与排污许可证发放、环保执法等环节以权谋私谋利现象频发，导致扭曲的权力与生态文明破坏行为结盟，严重影响了公共权威及实效。

三、生态文明建设中政府协同动力体系优化路径思考

针对生态文明建设中政府协同动力体系良性运行存在的诸多问题，在综合考察其成因基础上，提出以下优化路径。

其一，进一步理顺中央政府与地方政府间关系，增进生态文明建设央地协同动力。首先，逐步建立绿色政绩考核机制，发挥其引导作用。GDP中心主义的政绩考核体系是造成央地关系梗阻的深层原因，因此首先要对此进行改革。绿色政绩考核体系强调经济发展与环境保护、资源节约相协调，是对科学发展观、两型社会、绿色发展等理念的践行。绿色政绩考核机制实质上是一种“幸福”导向的指标设置，是对发展目的的本位回归，在此基础上落实环境行政问责制度等，应当成为未来的指导方向[12]。其次，合理分配央地政府权责，解决职责同构问题，并予以制度配套。央地政府权责的合理分配应着眼于充分调动中央、地方两个积极性。中央政府应主要负责国际条约履行、全国法律法规政策制定以及其它一些专业性较强、影响力较大的环境问题的处理；而作为第一线的地方政府则应承担起生态文明建设的主要责任，尤其需要改变重城市轻农村的问题，建议增设农村环境保护司，延伸环保行政系统到乡镇一级，以管辖乡镇生态环境各个领域问题。同时，必须配以一系列制度以规范二者关系，例如完善自然资源产权和用途管制制度，明确各级政府的所有权、使用权；健全资源和环境有偿使用制度，增加各主体节能环保的压力和动力；严格执行主体功能区战略，保障经济活动与生态功能建设和谐共处，筑牢生态文明建设底线；与主体功能区战略相配套，健全央地政府间生态补偿机制；建立稳定的生态文明建设资金投入机制，加大财政支出力度，加强对生态建设财政资金使用的监督力度。再次，畅通生态文明建设信息沟通机制。积极改变现有主要依靠地方政府单向度上行报告的模式，探索更多元化的信息获取途径，使中央政府摆脱政策制定时的信息劣势局面。藉此既可以防止地方政府“遮蔽”“过滤”相关信息造成中央利益受损，也可以更真实更大限度地反映地方利益需求，方便中央政府在公共政策制定时权衡与地方政府的利益关系，扩大双方利益共同点，提高地方政府政策执行的预期收益和积极性。最后，完善生态文明政策执行监控体系，健全责任追究制度。针对各地政府普遍存在的对生态文明建设的不正当干预行为，要积极整合不同领域、部门和层次的监管力量，探索建立“国家监察、地方监管、单位负责”的监管体系，增强监管体系的独立性。在界定中央政府和地方政府环保职能过程中，在权力下放的同时需保留中央政府对地方政府环境事务的监管权力。除了环保行政系统内部监督外，还要充分发挥人大的法律监督、政协的民主监督、新闻媒体的舆论监督以及公众监督作用。

其二，进一步协调各地方政府间关系，增进生态文明建设区域协同动力。各地方政府间区域协同动力机制的优化能够促使生态文明建设主体自组织体系的形成，从而提高生态文明建设的效率和成效。首先，各地方政府间应当强化“环境共同体”理念，增强协同的主动性和积极性。其次，通过人大立法，授权环保部构建与完善跨区域性的生态文明建设行政协调机构，以协调、规范各利益主体间关系。2006年以来，我国已成立六大环境保护督查中心，在各所辖区域内承担相应管理职责。此外，可以根据实际需要，构建更大范围或更小范围的区域协同机构，探讨跨区域绿色治理府际合作机制以及国家权力纵向嵌入机制，指导区域生态文明建设一体化[13]。最后，区域协同还需要完善相应的配套机制，主要包括：健全生态补偿机制，尤其是在生态主体功能区，必须加大国家财政补贴，弥补发展机遇的缺失，促进各地间经济、社会、环境的协调推进；完善区域间排污权交易机制，促进环境容量资源的合理配置；在涉及跨区域生态环境问题上，完善各区域间环境信息监测机制、共享机制、联合执法机制以及应急协同机制等。以此，通过多种途径，将地方政府间关系逐步制度化、常态化，促进生态文明建设区域协同。

其三，进一步整合政府各部门间职能分配，增进生态文明建设职能协同动力。政府各部门间的分工合作旨在实现生态文明建设的专业化、效率化。为此需要：一方面，强化环境保护行政部门职能，逐步推进环境体制改革。针对生态环保管理职能分散交叉现象以及环境保护局上升为环境保护部的行政体制设置等背景，应当按照积极稳妥实施大部制改革的行政体制改革总体思路，逐步将分散在各个部门中的生态环保职能适度集中和重组，实现环境保护部门的内生式改革，使环境保护部门真正做到《中华人民共和国环境保护法》所规定的“统一监督管理”。对于具体整合方案，学术界进行了积极探索，提出不同建议。例如，集环境、资源和生态保护于一体的大环境部方案，组建大国土资源部方案，污染防治与生态保护组合方案等。事实上，在行政体制设置中，存在协调成本的问题，行政部门职能较多，必然会遭遇综合管理与专业管理之间的矛盾，内部行政协调成本必然增加，从而减弱合并所带来的行政效能的提高。因此，在现有的行政体制下，采取渐进式的环境行政体系集权应当是行政改革的科学化要求。近期来看，自然资源所有权归国土资源部统一行使、监管由环境保护部负总责；污染防治集中归环境保护部负责；相应的生态环境保护职能更倾向于放到自然资源管理部门当中。通过比较明确的职能划分，强化环境保护部门的职能，使其能够在国家政策制定体系中有更大的发言权，以及在社会主义生态文明建设中发挥更大的作用，真正成为生态文明建设的主阵地。另一方面，进一步健全政府部际协调机制，使得环保工作能得到其它部门的辅助顺利开展。要特别注意环保部门与人事部门、财政部门、经济建设部门的协调机制，以为生态文明建设提供充分的人力、财力、政策支持。

其四，进一步解决个人理性与集体理性的冲突，增进生态文明建设目标协同动力。公务员个体作为生态文明公共政策的直接执行者，其具体履职状况与集体的共同目标之间的契合度直接影响着生态文明建设的实现程度。为此，需要从领导干部和普通公务员两个维度来进行探讨。对于政府机关领导干部，应当积极健全自然资源资产离任审计以及生态责任事故终身追责制，以防止任期内以牺牲“绿水青山”换取“金山银山”的短视行为，取缔届别机会主义，促使其真正贯彻落实绿色发展理念，从而对任期内政府官员的执政行为形成强有力的约束力。同时，也要加强对普通公务员的认知培训、情感教育，并建立奖惩保障体系。对公务员进行生态文明知识培训，使其对生态文明建设重要性及建设规律、建设任务认识更加深刻，增强对政府生态文明目标的理解度和自身行动的自觉度，发挥社会表率作用；也须将生态文明相关工作的履职度纳入对公务员的工作考核体系，从制度上对公务员形成一种外在压力，做到内部动力与外部压力相济相承。由此，将政府官员以及普通公务员的个人理性与集体理性尽可能结合起来，实现目标协同，最大程度地减少执行过程中的内耗行为。

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【责任编辑：闫生金】