外部嵌入与内生整合：乡村政治生态优化的路径指向

摘要：乡村政治生态是乡村治理的环境基础，建构良性的乡村政治生态系统是乡村振兴战略顺利实施的重要保障。从权力、制度、文化和组织四个维度分析嬗变后乡村政治生态的现实形态，发现后农业税时代乡镇基层政权的“悬浮”和乡村社会环境的变化是造成乡村政治生态嬗变的主要原因。对此，应以外部嵌入与内生整合为指向，嵌入外部力量，健全村民基层自治；构筑多方联动，填补权力监督真空；强化党性修养，提升基层党建质量；挖掘优秀文化，净化政治生态环境；全面依法治村，完善农村法治体系，以优化乡村政治生态。

关键词：乡村政治生态；乡村治理；后农业税时代；依法治村

中图分类号：F320文献标志码：A文章编号：1002-7408（2019）02-0041-06

引言

十八大以来，习近平总书记多次强调，“做好各方面工作，必须有一个良好政治生态。”政治生态状况关乎党和国家的政治命运，建构一个良好的政治生态系统需要具备健康的政治生态环境。从依托宗族法序和礼治秩序的乡绅自治到“政社合一”的人民公社体制再到当前的村民自治，我国乡村治理制度发生了重大变迁。特别地，2006年的农业税费改革改变了乡镇基层政权的运行逻辑，由税改前的“汲取型政权”向“悬浮型政权”转变。乡镇政府权力的上移导致农村社会治理的权力结构发生变化，逐步引发出基层党组织功能弱化、村社“小官大贪”现象滋生、农村政令不畅、村霸泛滥等一系列社会问题，严重侵蚀着党的执政根基，造成乡村党风、政风及社会风气的腐朽和退化。由此可见，取消农业税费的影响已经超出其经济范畴，其打破了乡村原有博弈均衡的利益格局，引发了乡村治理体系的根本性变革。后农业税时代嬗变后的乡村政治生态有何具体表现，引发嬗变的主要原因是什么？新的时代背景下，如何优化乡村政治生态？这些问题的解决关乎农村基层政权的稳定，也关系到我国未来乡村治理范式的变革，对乡村振兴战略的实施和中华民族的伟大复兴具有深远的意义。

一、乡村政治生态的内在特性及优化的理论依据

（一）乡村政治生态的内在特性解析

生态学（Ecology）的概念是德国生物学家恩斯特·海克尔在1866年提出来的，是一门研究生物体与其周围环境相互关系的科学。作为一种新的研究范式，生态学的分析方法已经延伸到各个学科[1]。“政治生态”就是将生态学的原理及方法运用到政治学领域。目前关于政治生态的概念解读存在两种理解模式，一种是政治场域的政治生态，另一种是学术语境中的政治生态。前者将政治生态视为各类政治主体生存发展的环境和状态，是党风、政风、社会风气的综合反映，影响着党员干部的价值取向和从政行为。后者主要是用生态学的思维、模式和概念来解析政治发展所处的环境，旨在探讨政治主体和政治环境之间的耦合关系。实际上，随着党风廉政建设和反腐高压的持续推进，学界亦掀起政治生态研究的热潮，反映出学术研究对政治发展的现实回应。将政治生态研究视域聚焦于乡村，就产生乡村政治生态。乡村政治生态具备政治生态的共性特征，同时融入乡土元素，又体现出独特性。作为基层治理的环境基础，乡村政治生态是乡村党风、政风和社会风气的综合反映，体现乡村政治主体和政治环境的互动关系，其健康与否关乎党在乡村执政的效力和根基，影响乡村振兴目标的实现进程。

（二）乡村政治生态优化的理论依据

1.习近平“全面从严治党”的政治生态观。党建的首要任务是思想建设，习近平将增强“四个能力”、树立“四个自信”和强化“四个意识”作为思想建设的指南，为乡村政治生态发展夯实了基础。习近平特别注重领导干部队伍建设，并作出“良好的政治生态”是做好各项工作的前提的重要论断[2]。从中央巡视组报告和媒体的腐败案情披露情况来看，“苍蝇式”腐败俨然成为基层治理难题中的重要“病原体”。习近平认为腐败是导致农村政治生态恶化的根源，反腐倡廉是保持乡村政治生态的必然选择。全面从严治党就必须规范权力的运行，防止权力异化，必须将“权力关进制度的笼子里”。习近平肯定制度建设对政治生态的作用，因此加强制度建设是净化乡村政治生态的根本保障。习近平指出，政治生态破坏的根本原因是治党不严，由此提出以“全面从严治党”为核心的中国特色社会主义政治生态观，为乡村政治生态建设提供理论支撑。

2.戴维·伊斯顿的“政治系统论”。戴维·伊斯顿认为政治系统具有开放性，其环境要素紧密地渗透在政治系统中，相伴相生。环境对政治系统的影响叫输入，将输入经过转换过程变成政治系统的输出[3]。通过输出，政治系统又反馈于环境，形成一个动态、稳定的运行体系，而反馈这一个概念意味着输出可能改变环境。

基于戴维·伊斯顿的“政治系统论”可将乡村政治运行看作一个生态系统，从图1可知，乡村政治生态系统与外界环境时刻互动，其运行状况受政治生态环境的影响，这种影响是交互的。实际上，环境对人行为的作用在相当长的时间内被讨论，如孟德斯鸠在《论法的精神》中提出应根据气候修改法律，以便使它适合气候所造成的人们的性格[4]。德国地理学家F.拉采尔也有类似的观点，认为人的活动、发展和抱负受到地理环境的严格限制[5]。20世纪50年代的政治社会化运动强调人在社会互动中形成的认知、态度会影响到政治活动。由此可见，乡村政治生态环境是政治活动的行为导向。乡村政治生态环境影响村干部和村民的行为选择，进而影响乡村治理的成效，主要表现为对乡村社会秩序、公共目標、治理秩序合法性的影响。因此，为促进乡村政治生态系统的健康运行，必须建构风清气正的政治生态环境。

二、失范与失序：乡村政治生态嬗变后的图景透视

取消农业税费后，乡村原有的政治生态格局被打破，失范和失序是典型的表现特征，笔者从权力维度、制度维度、文化维度和组织维度四个层面对乡村政治生态嬗变后的现实形态进行阐述。

（一）权力维度：基层小微权力腐败猖獗

十八大以来，在“老虎苍蝇”一起打的反腐高压态势下，查处了一大批典型的农村村官贪腐案件，案件数量多、涉案资金大、违法形式多样表明农村已经是权力腐败的重灾区，一项数据表明：村干部权力腐败引发的群众上访数量占到上访总量的70%以上。

中纪委公布的查处群众身边的“四风”和腐败问题专栏中，我们发现，2015年涉及村官腐败的人数占曝光总人数的5723%，表明农村基层小微权力腐败极其猖獗。后农业税时代一系列改革措施为乡村治理带了重要历史契机，但不可否认的是，这些政策导向也被异化为部分村干部贪腐分利的机会。从村干部违法犯罪的形式来看，可谓“花样百出”，主要有：挪用公款，贿选谋位，假公济私，侵吞农村集体三资、惠农资金，克扣补贴等[6]。

从基层干部腐败形式统计结果看，2015年基层干部以权谋私、虚报冒领的违法案件所占比例为5730%；发生在群众身边的生冷硬推、吃拿卡要等四风问题所占比例为1185%；执法、监管、公共服务等窗口和领域违规收费、收红包等问题的案件占比为1869%，犯罪形式多样，涉及乡村治理的诸多方面。

（二）制度维度：基层民主自治制度失序

1987年的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》从法律上赋予村民“民主选举、民主监督、民主管理和民主决策”的权力，由此拉开村民自治的序幕。然而当前不良的乡村政治生态环境导致基层民主自治制度异化。第一，贿选普遍。追逐经济理性，践踏民主权利，造成村民选举取向的异化。很多农村地区通过“选前发钱”的方式换取选票，严重损害民主选举的程序正义。此种政治环境衍生出村民“选谁都一样”的麻木心态，价值中立的取向为贿选提供了空间。第二，监督缺位。阿克頓认为“权力是一种必要的恶”[7]，如果公共权力缺乏监督就会异化为私人权力，引发寻租行为。村干部集村社集体资源的分配、处置、项目承包和工程招标权于一身，监督的缺位导致集体资产被侵吞，村民虽有民主监督的责任，但缺乏监督意识、监督能力和监督渠道。第三，关系失衡。村委和村支部关系失调是当前农村自治发展的障碍，首先，在双方能力悬殊情况下，村支部书记“一枝独秀”，独揽村中大权；其次，双方在势力均衡的条件下，争权夺利，拉帮结派，各自为政；最后，在双方能力均弱情况下，相互拆台，遇事推诿，相互扯皮，最终导致基层民主自治制度失序。

（三）文化维度：基层政治社会文化失范

我国正处于转型期，现代化进程的推进导致乡村政治生态文化发生巨变并衍生新的政治文化元素，滋生不良的政治生态文化。第一，主流意识形态被侵蚀。城镇化打破了城乡二元结构，传统的乡村受到市场化浪潮的冲击，带来文化的多样性，同时不良的社会思潮抬头，宗教控制农民思想，集体主义等传统的主流思想被排挤，形成愚昧的文化氛围。第二，传统价值规范沦陷。乡规民约和伦理道德在乡村社会转型中被打破，在法治和契约尚未健全的背景下，农村的政治精英责任意识淡薄，无视群众诉求，淡化规矩意识，丧失党性观念。第三，原有共同体文化瓦解。乡村社会推崇的集体主义价值观曾经在很长一段时间内主导着村庄共同体，表现出团结互助、邻里和睦、参与协商的和谐氛围。近几年，农村黑恶势力抬头，邻里关系冷漠，农村不良的伦理道德文化沉渣泛起，瓦解着农村共同体生态文化的基石。第四，腐败性政治文化蔓延。取消农业税后，国家通过项目制向农村输送资源，由于缺乏有效的监管，为权力腐败留下了空间，在经济人理性的刺激下，村干部无视法理，将村民赋予的公权异化为徇私舞弊的私权，腐败行为泛滥，演变为“腐败有理”的畸形文化，腐败政治生态文化成为乡村振兴的阻滞力量。

（四）组织维度：基层党组织功能弱化

农村党组织是农村各项事业的领导核心，其自身的发展决定农村政治生态的优劣。自乡镇政权退出乡村社会以后，基层党组织的功能逐渐弱化，其主要的表现如下[8]：第一，自身能力素质低。家庭联产承包责任制的推行极大解放了农村剩余劳动力，大量的青年外出务工经商，留下来的党组织成员年龄结构偏大，文化程度低，学习能力弱，带头发展的积极性差，严重削弱党组织的战斗堡垒作用。第二，组织内部生态紊乱。由于缺乏严格的考核和监督机制，造成党组织内部纪律涣散，民主生活会搁浅，党内的民主集中演变为村支部书记的个人专权，甚至形成“塔西陀陷阱”。第三，政治领导和录用功能弱化。从当前实践看来，党组织很难把村民动员起来达成一致的集体行动，政治领导能力下降。市场经济浪潮下，大多有知识、有头脑的农村青年选择外出务工，导致其不愿加入农村党组织，政治录用人才的功能也在削弱。第四，服务群众和利益整合功能弱化。随着农业税费取消，基层党组织并未完成向服务型组织的转型，因无利可图，而从农村的生产和生活中退出，干群关系疏远。同时，基层党组织不愿意介入村庄纠纷，很少主动协调群众纠纷和缓和村民矛盾，利益整合功能弱化。

三、双重消解：乡村政治生态嬗变的原因分析

我国传统乡村社会沿用一套自治性的、伦理本位的治理模式，这种内生性的治理模式不依靠法律制度，也不依赖官方组织，主要依托宗族社会机制和伦理教化机制，这就是黄宗智（2007）概括的以“半行政方式”为特征的低成本、低负担却高效率的“简约主义”模式。新中国成立到农业税取消之前，政治动员成为乡村治理的主要模式，特别是1958年推行的“政社合一”的人民公社，将生产与社会管理统一掌握到政府组织手中，乡村社会完全丧失了自治的空间。人民公社解体后建构的乡镇体制主要是为汲取工业化和现代化发展需要的资源，乡村社会依然遵循的是权威主义的治理模式。农业税费改革以后，国家政权由“汲取”向“悬浮”转变，乡村的社会环境发生重大变化，引发农村政治生态的一系列嬗变。

（一）内生性乡村治理体系消解

1.新旧交替：乡村内生性治理元素弱化。传统的中国乡村社会基于内生性治理体系，由乡绅、乡贤主导，依靠伦理本位、村规民约和宗法礼治，即习惯法加以维系。在我国乡村地区，习惯法在建设和维护社会秩序、调节和化解社会矛盾等方面起着国家制定法无可替代的作用。对于我国农村地区而言，习惯法的出现早于国家制定法。当前，习惯法正逐渐消失，而国家制定法尚不完善，转型期特殊的时代背景将两者交织在一起，无可避免地出现冲突和对峙的局面。随着我国农村普法力度的加大，对传统的内生性治理元素如族规、家法等是一种致命性冲击。同时，随着户籍制度改革和城镇化的推进，乡村精英大量流失，作为乡村内生性治理的核心元素丧失，严重削弱其在乡村治理体系中的效果。

2.断裂之症：乡村内生性治理基础削弱。取消农业税后，乡村社会治理结构发生重大变化，乡村组织和国家政权逐步退出农村社会，乡村内部之前被压制和潜伏的各种离散力量纷纷发声，内部基本秩序受到威胁。在城镇化的推动下，农民更加原子化，基层党组织弱化、农业生产迟滞、社会心理退化，农村的资本存量变成流量，乡村公共价值缺失和公共秩序失范导致农村与整个社会的发展呈现断裂之症，乡村内生性治理基础被削弱。

（二）嵌入式乡村治理体系消解

1.从独立到依附：县与乡关系的改变。财政税收决定政府的行动空间，也是政府行为选择的依据。在农业税费改革之前，乡镇政府可通过收取各种税、摊派和费来获取收入，以维持自身的生存和机构的正常运作[9]。取消税费后，乡镇政府财政税收的独立性丧失，主要依靠县级政府，县和乡的关系由独立变成依附。没有财政的支持，乡镇政府治理乡村的能力就会削弱，对乡村政治系统的良性运行视而不见。政绩是乡镇领导人事调整的主要评判标准，而政绩主要取决于县级政府下达指标的完成情况，压力型体制下，乡镇干部不得不将工作的重心转移到县级政府的指标完成上。再者，在机构部门设置上，乡镇行政执法主体多为县级的派出机构，由其职能部门直接管理，乡镇权力被剥夺。可见，无论是财政、人事还是权力，乡镇都受限于上级，工作重心已经偏离乡村社会，甚至对乡村政治生态建设有心无力。

2.從粘合到悬浮：乡与村关系的改变。农村税费改革之前，为了从农村汲取支持工业化发展的资源，乡镇政府出于农户分散、直接汲取成本过高等考虑，主要借助村干部力量收取税费，双方形成利益共同体，乡镇干部和村干部走动频繁。同时，为了保证农业税费获取的便利，乡镇干部对农民的诉求可以说是“有求必应”，乡镇政府和村社关系密切。税费改革后，乡镇政府没有太多的财政提供乡村公共服务，势必削弱乡镇政府在农民心中的合法性和政治认同。乡镇政府和乡村的关系发生变化，由之前的粘合变为分离，乡镇政权基本上悬浮于乡村社会，由此导致农村不稳定因素增多，主要体现在群众上访增多、农民的集体认同感下降、政府公信力缺失、乡村公共秩序紊乱。

四、外部嵌入与内生整合：乡村政治生态优化的路径指向

农业税费改革后，基层政权的运作方式发生改变，由之前的“汲取型政权”向“悬浮型政权”转变。同时，城镇化背景下，乡村治理的环境基础也发生变化。乡村振兴背景下，在培养内生性治理力量、尊重村民自治的前提下，还需通过外部力量的嵌入，形成嵌入和内生的有机统一，通过建构多元化的乡村治理模式，夯实乡村政治生态优化的基础。

（一）嵌入外部力量，健全村民基层自治

实践检验发现：单纯依靠完全的村民自治很难实现乡村政治生态系统的良性运行，完善嵌入式治理机制可有效弥补完全自治的弊端。外部力量嵌入打破乡村封闭的政治系统，在健全村级治理结构的基础上，促进乡村治理范式变革。第一，健全大学生村官长效机制。创新村官的社会保障和人才培养制度，鼓励大学生村官扎根基层，从而形成一支稳定的乡村建设队伍。在对大学生村官的实践培养上，着重提升核心能力素质和创业能力，同时，应该以制度创新为引领，建构符合乡村振兴战略实施的乡村新型权力结构[10]。第二，完善驻村第一书记制度。第一书记委派的基本原则是选派优秀的年轻干部到村任职，委派单位要加大对第一书记政治待遇和经济待遇支持力度。驻村的第一书记要树立真正为农民“做好事、做实事”的理念，不能因为“服役”时间短而消极怠工。第三，优化包村干部制度。包村干部要认真履行包村的工作职责，及时了解和掌握该村的工作情况，协助村支部和村委解决一些村民反映的实际问题，为村民搞好服务，同时向派出单位提出工作或帮扶建议。在干部绩效考核上，上级组织部门可将包村情况作为其职务晋升、人事调整的依据。

（二）构筑多方联动，填补权力监督真空

村民自治的制度设计有自身的弊端，而乡村社会的结构性变迁也弱化了对村干部的监督，在基层政权外部监督薄弱和村社内部监督虚化的背景下，应构筑多方联动机制，填补权力监督的真空[11]。第一，实行“纪检下乡”机制。村官贪腐的根源是缺乏对村官权力的监督约束机制，通过发挥纪律检查部门的监督执纪功能，发挥威慑作用，可有效解决农村违法违纪问题，从根本上扭转“小官巨贪”的现象。第二，加强村民监督委员会建设。《村组法》中明确规定了“村民监督委员会”的职责和功能，民主监督要真正发挥村民主体的作用，监督委员会的人选应由本村有声望、有公信力的人担任。监委会真正运行起来的前提是建立透明的村务信息公开制度，特别是对村集体“三资”使用情况的信息供开，以此确保村官权力在阳光下运行，保证村民的知情权[12]。第三，建立网络化的权力监督机制。除了纪检和村民监督委员会外，应将党的巡视监督制度拓展到农村，通过创新党风廉政巡查，实现乡村巡视监督常态化。另外，新闻媒体、企业和社会组织理应发挥监督的责任，最终通过多方联动，压缩乡村权力腐败的空间，斩断腐败生物链，修复乡村政治生态。

（三）强化党性修养，提升基层党建质量

乡村是党执政治国的基本场域，我国430多万个乡村基层党组织是党的组织体系的末梢，是乡村政治生态优化的关键，推进全面从严治党向基层延伸是重建风清气正政治生态环境的必然。第一，提升党员的党性修养。针对当前乡村党员文化素质低、理想信念不坚定等问题，各级党组织要加强对党员思想政治和科学文化教育，通过生动活泼的党性教育强化党员的纪律和服务意识并内化为一种自觉的行动。第二，优化党员结构。当前乡村党员结构严重失衡，主要表现在学历普遍较低，女性数量较少，老龄化现象严重。党员结构不合理是造成基层党组织功能弱化的主要原因。因此，必须大力发展年青党员和女性党员，通过内部培养和外部吸纳的方式优化党员结构，提升基层党组织乡村振兴的活力。第三，严格落实各项政治规矩。党内制度建设可有效约束党员干部的行为，要通过健全党员干部的任免报告制度、民主生活会制度、干部培养培训制度和科学的考评制度，强化党员干部廉洁从政意识，提升规范管理能力，从根本上优化乡村政治生态。

（四）挖掘优秀文化，净化政治生态环境

挖掘我国传统优秀文化能够为乡村政治生态优化奠定思想基础，进而促进乡村政治生态系统的良性运行。中华传统文化中的积极因子可以培育乡村治理主体的政治美德，成为政治健康发展的载体[13]。第一，培育新型乡贤文化。通過建立乡村精英回流机制培育新乡贤成长的环境。退休的老干部、老教师、老党员等都是乡村振兴的主体，他们具备良好的科学文化素质和思想政治素质，发挥这些群体的积极性能够孕育出乡村政治生态需要的现代文化场域[14]。第二，促进村社文化回归。乡村优良的政治价值是村民自治制度健康运行的保障，必须重塑集体主义为核心的思想价值形态，通过价值感化培育村民有序参与、尊重权利、团结互助的乡村治理理念。倡导促进乡村经济进步和文化建设协同发展的理念，在乡村市场经济制度不完善的背景下，通过发挥文化的深层次力量，形成诚实守信、互利共赢的经济发展格局。第三，重视主流文化建设。通过建构网络化的党组织发展结构，为整合政治文化载体提供便利。乡村生态文化发展需要强有力的财政支持，加大乡村健康文化的资金投入，能有效增强党组织思想宣传的效力。主流文化建设也需要基层党组织介入乡村思想文化的塑造过程之中，彻底深入基层，扎根农村。

（五）全面依法治村，完善农村法治体系

全面依法治国为乡村政治生态优化指明方向。古希腊伟大哲学家亚里士多德认为：“法治是使已经成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是本身制定得良好法律。”只有实施全面依法治村，才能建立公正、透明、正义和民主的乡村治理秩序。第一，正确处理习惯法和制定法之间的关系。乡村特殊的政治场域决定了其自身的治理既要符合传统的内生的规则秩序，又要遵守现代法治，将尊重历史和现实有机结合起来。村民自治要发挥政府治理和民俗治理的双重效应，破除习惯法和制定法之间的壁垒，建立良性的互动耦合机制。第二，加大普法宣传教育。乡村的普法宣传要做到内容和形式的统一，在丰富法治宣传内容的同时，创新宣传的形式，做到法治建设常态化。要加强对村民特别是村干部的教育培训，借助现代媒体网络，提升受众群体的法治观念和法治能力。第三，整合法治服务资源。单纯依靠政府部门力量进行法治教育和宣传远远不够，在乡村现代治理理念的指导下，应形成以政府为主导，高校、社会组织、新闻媒体和企业等众多主体广泛参与的法治服务模式。通过资源的整合为乡村提供多元化的法治服务，形成良好的乡村法治风尚。

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【责任编辑：张亚茹】