拍卖、招标在国有建设用地使用权出让中的利弊思考

刘俊

摘要：一直以来，控制房价过快增长是宏观调控的主要目标，地价作为房价组成的重要部分之一，其上涨的状况与房价的调控效果息息相关。针对当前地价持续上涨的现状，国家拟定了《国有建设用地有偿制度改革实施方案》，在方案中针对国有土地出让的手段，也就是拍卖和招标，分别进行了调整，希望可以对地价起到抑制的作用。考虑到招标与拍卖两种手段之间的差异，文章分别对拍卖与招标在国有建设用地出让中的利弊展开了分析。

关键词：地价;国有建设用地;使用权;拍卖;招标

作为我国经济体制改革中的组成部分，土地使用权的改革也在不断的深入，其市场化的趋势也较为明显。当前，招标、拍卖等手段的出现，成为了国有建设用地出让使用的主要手段。然而，随着我国房地产市场的高速发展，在房价不断上升的当下，公民正常的住房保障受到了极大的威胁。地价作为房价上升的主要推手，对其上涨也需要进行抑制。通过探索拍卖、招标这两种土地出让手段，可以在一定程度上起到抑制地价的作用。本文将对拍卖和招标两种土地出让手段进行比较，分别就两种手段的利弊展开思考。

一、拍卖、招标在国有建设用地使用权

（一）拍卖出让国有建设用地使用权

1. 内涵

采取拍卖的手段来对国有建设用地使用权进行出让，主要是指国家的土地管理部门，在指定的时间、地点，要求符合竞拍需求的竞拍者到达现场，并由政府来指定中介机构来开展拍卖，对某一个地块的使用权按照“价高者得”的原则来进行出让的一种手段。拍卖要求竞拍方不能够少于三人，若少于三人，则政府将不使用拍卖手段来实施出让，而直接采用挂牌方式。一般情况下来讲，拍卖出让的国有建设用地使用权，普遍是具有经营性较强、价值极高等特点的土地。

2. 流程

拍卖出让国有建设用地使用权需要历经以下流程：首先，需要国土资源局来为拍卖做一些準备工作，涉及到将土地拍卖年度出让计划进行有效规划、对土地实施价值评估来确定拍卖底价、制定拍卖方案等;其次，政府需要将拍卖须知等相关情况进行公布;在拍卖中，始终坚持“价高者得”的拍卖原则，来确定土地受让人的人选。最后，土地管理部门需要与土地受让人进行合同的签订，并要求受让人在法律规定期间以内将出让金进行上交。

（二）招标出让国有建设用地使用权

1. 内涵

国有建设地使用权的招标出让手段，主要指国家土地管理部门对土地实施公开的招标。是竞标对象以上交标书的形式，并在指定的时间、地点参与标书的公开评标，以此来使土地出让人得到确定的一种手段。招标出让作为国有土地使用权出让的一种手段，通常适用于专用程度较高、范围较广等特征的土地。

2. 流程

招标出让国有建设用地使用权，主要遵循以下流程来展开：首先土地管理部门需要将招标的公告进行发布，土地的详细信息以及招标文件都需要在公告中涵盖;投标人参与招标首先需要进行标书的制作，标书的内容对竞标有着决定性的作用;国土资源部门需要对具体评标的时间、地点进行确立，并接受其他竞标者与社会公众的监督与参与;在评标的过程中，需要国土资源部门中的人员将评标委员会建立起来，并对竞标中的价格、方案、资质以及各种综合实力进行全方位考虑，最终来使中标人得到确定，再按照规范性的法律要求进行公布。

二、我国国有土地市场地价升高的原因

（一）政府过度干预

土地出让方案在出台以后，主要由国土资源部门来负责落实，因此，国土资源部门承载着组织者的责任与作用。而从实际形势来看，国土资源部门所发挥的职能与作用已经超出了组织者的范围，并在国有建设用地的拍卖、招标流程中掌握了控制的主动权，目前尚缺乏合理的监管机制来对其进行管理与制约。具体来说，拍卖与招标多数都是在国土资源下属的交易中心来实施，而不是在专业中介拍卖公司的手下进行;且相关的管理监督机制对国土资源部门所实施的监管，往往都是流于表面，无法发挥真正的效果。

（二）滥用权力

当前，政府内部人员与受让人进行合谋的现象较为严重，这种滥用权利的行为，使国有建设用地在拍卖以及招标出让当中，违背了出让原则。可以发现，政府与受让人之间的利益趋同，使政府中人员为了追求利益，采用非法手段来影响国有建设用地的出让。从实际情况来看，土地评估价格等信息将无法得到正确评估，这也使得拍卖、招标等手段的作用不能得以显现。在这种情形下，地价将会受到影响，进而使土地市场偏离健康的发展方向。

（三）权利管理混乱

当前，我国有关于土地的法律关系较为复杂，涉及的土地权益涵盖了土地所有权、使用权、经营权等。在错综复杂的土地法律关系中，各种权利主体之间经常会爆发冲突，在一定程度上使土地的出让效率也得到了降低，进而加持了土地出让的成本。同时，执法部门以及相关的土地管理机构，在面对复杂的土地权益冲突时，没有对其实施有效的管理。在混乱的管理中，建设用地的出让，使规划部门无法履行相关制度，进而使各部门之间不能够良好沟通，造成职能管理的混乱，影响了土地市场，导致地价升高。

三、拍卖、招标在国有建设用地出让中的利弊比较

（一）前期准备

拍卖与招标手段在国有建设用地出让的前期准备工作中，其流程比较类似。主要包含了对土地用途的规划，以及对具体出让地块的确定。通过拟定招标或拍卖公告，来对地价展开合理评估。在前期的准备工作中，底价评估是核心环节。招标的底价通常会基于土地成本的估算，若低价的谁当低于成本估算，政府将不再进行出让。而从同宗土地数值来讲，招标底价与拍卖底价将处于同一数值。因此，拍卖与招标在前期准备当中的流程基本一致。

（二）竞拍、评标

拍卖流程中，竞拍环节是整个流程的关键，并关系到土地出让的过程是否公正。拍卖是一种非常透明的所有权转移手段，并直接决定出价高的竞拍者为土地受让权。因此，拍卖中的竞拍环节非常公正公开。而招标相对于拍卖，其评标的流程相对更加复杂。通常情况下，国土资源部门会建立起评标小组，主要由5人以上的专家所组成，并在保密的环境下实施评标。最终，会对所有评分结果进行统计，使得分最高的获得土地受让权。从拍卖与招标的核心环节来看，拍卖中的竞拍环节的透明性与公正性要明显高于招标。

（三）合同签订

土地受让人在确定以后，国土资源部将与其签订《土地出让合同》以及《确认成交书》两份合同，用以保障土地出让人掌握建设用地的使用权。而在合同签订的流程当中，将不再对受让人进行变更，也不再设有竞争的环节，其具有公开性与公平性两种特征。然而，当前受让程序的合法性与合理性缺乏一定的监管，这是拍卖与招标两种手段都较为欠缺的地方。

四、结论

随着我国地价持续上升，土地市场化不可避免，招标与拍卖作为国有建设用地使用权转让的市场化手段，其在地价上升中也充当着重要的角色。在实际操作中发现，由于政府对土地市场的干预过度，还存在着滥用权力以及权利管理混乱等现象，进而导致地价持续上涨。通过对招标、拍卖两种手段进行具体分析，发现招标相较于拍卖将更容易促使地价上升。而拍卖相对于招标，出让过程更具有公平性与透明性;招标中的评标过程很容易为串谋提供契机，进而阻碍国有建设用地出让的健康发展。因此均衡利弊来看，在国有建设用地使用权出让手段中，拍卖明显优于招标，其在土地出让中的比例需要得到优化加强;同时，要注意对招标的比例进行控制，使一些非法手段无法钻招标流程中的空子，以此来使我国土地市场的健康发展进程获得推动。

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（作者单位：桂林市公共资源交易中心）