国家级开发区：迎来高质量发展新阶段

王高翔

改革开放40年来，国家级开发区在建立与国际接轨的发展模式和经济管理体制、积极利用国际资金技术、加快对外开放等方面发挥了重要的作用。未来一段时间，它们将迎来高质量发展的新阶段，政策将进一步围绕创新驱动、区域协调、对外开放、绿色生态及营商环境提升等方面进一步优化产业园区发展生态，使它们成为未来高端高新产业发展的有机载体。

1984年起，我国设立第一批国家级开发区（开发区包括经济技术开发区和高新区，都属于产业园区），大连经济技术开发区成为第一个国家级经济技术开发区。此后，国家级开发区便凭借其体制机制、创新要素、政策优惠等方面的优势快速发展，成为我国扩大对外开放、促进人口和产业集聚、带动区域经济发展的重要载体。改革开放40年来，各产业园区作为我国实施改革开放的重要载体，在建立与国际接轨的发展模式和经济管理体制、积极利用国际资金技术、加快对外开放等方面发挥了重要的作用。特别是在中国加入WTO之后，面对新的经济环境，产业园区在建设我国新型社会主义市场经济体制和发展高新技术产业方面，取得了显著成效。

我国开发区的发展历程与特点

我国设立国家级开发区主要有三大背景：第一，接纳国际资本和产业转移的需要。初衷主要是吸引外资、引进先进的制造业，扩大出口创汇，替代先进材料和零部件的进口。第二，推广和扩大特区成功经验。在沿海城市设立经济技术开发区是特区试验成功后对外开放战略的组成部分。第三，充分发挥沿海港口城市的优势，尝试将对外开放与发挥国内工业基础相结合。

改革开放后，我国开发区快速发展，取得了相当大的成绩。综观其发展历程，我国的开发区建设大体上经历了四个阶段，见表1。

当前，在全球新一轮科技革命和产业变革不断酝酿和发展的形势下，国际形势复杂，国内经济进入新常态，国家级开发区历经30余年的发展，也呈现出一些新的发展特点。

开发区数量扩张趋稳，更加注重质量提升

开发区设立以来，其数量一直处于不断增长中。我国国家级开发区（经开区）自2011年的219家增长到2016年的365家，年复合增长率达13.8%，但其增速已迈过2011—2013年的高速增长阶段，进入平稳增长期。改革和创新驱动之下，数量和规模持续增长。经历了20世纪90年代初和2010年前后的两次审核批复潮后，国家级经开区和高新区数量快速增长，截至2017年底，全国共有219家国家级经开区和156家国家级高新区，实现地区生产总值18.62万亿元，其中经济开发区9.10万亿元，高新区9.52万亿元，合计占全国GDP比重达到22.51%。

开发区经济增速放缓，拉动效应依旧强劲

在当前国内经济下行压力持续加大的形势下，开发区经济总量增速不断放缓，其中国家级高新区GDP增速从2011年的31.4%平缓下降到2016年的9.7%，国家级经济开发区GDP增速从2011年的54%急剧下降到2016年的7.1%。但即便如此，开发区依旧是拉动经济增长、扩大对外开放的重要引擎。2016年国家级开发区生产总值达到17.1万亿元，占国内生产总值的23%。两类国家级园区合计上缴税收29327亿元，超过全国上缴税收的1/4（25.31%）;合计出口创汇55254亿元，大约占全国出口创汇的2/5。

国家级产业园区在批复數量和经济规模持续扩张的情况下，整体规模占全国GDP的比重持续提升。近年来，在我国供给侧结构性改革持续推进下，虽然国家级产业园的GDP增速明显放缓，但仍远高于我国GDP的增速。2012年到2017年，国家级产业园区GDP的平均增速为13.43%，远高于我国同期GDP增速的7.23%。在创新方面，2017年国家级产业园区内的高新技术企业数共计约6.71万家，占全国总数的51.37%。孵化器和众创空间方面，国家级产业园区共有国家级孵化器约621家，占全国总数的63.6%;众创空间约2567家，占全国总数的44.72%。

中西部发挥承接优势，数量占比有所提升

作为中国对外开放和产业开发的平台，我国开发区目前仍然主要聚集在东南沿海一带，尤其在长三角地区密集布局。但是随着中部崛起、长江经济带建设，以及“一带一路”倡议等推动下，中西部承接产业转移的优势逐渐凸显，中西部开发区数量不断增加，开发区在东部、中部、西部、东北四大经济区域发展格局呈现“五二二一”分布态势。东部园区先发优势明显，中西部园区发力赶超。中关村、上海张江、杭州、深圳等东部高新区持续引领发展的同时，武汉、成都、西安、合肥等高新区的创新能力继续处于全国前列，发挥对国家高新区的引领和示范作用。2018年初，国家级产业园区中，中部和西部的占比达到新高，分别为30%和21%。

创新驱动加速发力，整体创新能力持续提高

自全国掀起“大众创业、万众创新”浪潮，国家开发区作为集聚城市创新要素的磁极，加快建设和培育了一批众创空间，集“研发、孵化、服务和投资”功能于一体的新型研发组织持续涌现，研发经费支出不断增加，自主创新能力不断提升。2017年国家高新区高新技术企业数量同比增长25.94%，达到4.89万家，占全国的37.44%。孵化器、众创空间、加速器等创新创业服务机构规模数量持续增加，服务能力和水平持续提升，覆盖从产品创意到产品生产全服务的生态体系持续完善。其中，众创空间数量达到2353家，创新企业加速器达到564家。风险投资方面，高新区企业2017年累计获得风险投资约316亿元，同比增长60%，风险投资已经成为助推高新区企业创新发展的重要力量。2017年国家级高新区研发经费内部支出、研发人员分别为6163.9亿元、242.71万人，同比增长14.57%、18.04%，研发经费支出占全国的34.99%。创新产出方面，发明专利申请、授权量分别约28.7万件、11.1万件，同比增长27%、23%，占全国申请发明专利、授权发明专利的20.77%、26.43% 。每万名从业人员授权发明专利、拥有有效发明专利达到全国平均水平的10倍以上。

改革创新持续深化，园区迎来发展新机遇

从政策来看，未来一段时间我国产业园区发展将迎来高质量发展的新阶段，政策将进一步围绕创新驱动、区域协调、对外开放、绿色生态及营商环境提升等方面进一步优化产业园区发展生态，进一步推进产业园成为未来高端高新产业发展的有机载体。

创新驱动，推动园区高端引领发展。2017年2月，国务院办公厅发布《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，明确提出进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用，形成新的集聚效应和增长动力，引领经济结构优化调整和发展方式转变。2017年4月，科技部发布《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》，明确提出要将国家高新区建设成为具有重大引领作用和全球影响力的创新高地，培育和发展战略性新兴产业的关键载体，转变发展方式和调整经济结构的重大引擎，成为建设创新型国家和世界科技强国的重要支点。

区域协调、加速资源自由流动整合。实施区域协调发展战略是党中央在新时期做出的重大战略部署。2017年4月，国家发改委、科技部等五部委联合发布《关于支持首批老工业城市和资源型城市产业转型升级示范区建设的通知》，明确提出要用10年左右时间，建立健全支撑产业转型升级的内生动力机制、以园区为核心载体的平台支撑体系，构建特色鲜明的现代产业集群。2017年5月，国家发改委、国土资源部等八部委联合发布《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确提出要支持“飞地经济”模式的园区发展，进一步优化资源配置，促进要素流动和区域协同发展。

开放合作、提升区域带动辐射质量。2015年3月，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，共建旨在通过“一带一路”建设促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作，共同打造开放、包容、均衡、普惠的区域经济合作架构。2018年11月，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》发布，为全面落实区域协调发展战略各项任务，促进区域协调发展向更高水平和更高质量迈进提出了明确方向。

绿色生态、打造宜居宜业产业新城。2012年3月，国家发改委、财政部联合发布《关于推进园区循环化改造的意见》，明确提出要从空间布局优化、产业结构调整、企业清洁生产、公共基础设施建设、环境保护、组织管理创新等方面，推进现有各类园区进行循环化改造。2016年3月，我国《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》发布，其中明确提出要大力发展循环经济，按照物质流和关联度统筹产业布局，推进园区循环化改造，建设工农复合型循环经济示范区，促进企业间、园区内、产业间耦合共生。

共享共建，营造公平透明营商环境。2017年7月，国家发改委等印发《关于促进分享经济发展的指导性意见》的通知，提出要按照深化简政放权、放管结合、优化服务改革的总体要求，加强预期引导，优化发展环境，促进分享经济发展。2018年11月，《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》正式发布，提出目前亟需以市场主体期待和需求为导向，围绕破解企业投资生产经营中的“堵点”“痛点”，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境，增强企业发展信心和竞争力。

新时代我国产业园区发展

趋势判断

在高质量发展的新时代，我国产业园区将面临着新一轮的发展机遇和挑战。从趋势来看，我国产业园将从带头发展专项，到带动发展方式全面升级，以提质增效为主线向综合新城进一步转型，同时也将更加注重品牌化打造和连锁经营，在招商方式上也会呈现出较为明显的创新态势。

从带头发展转向带动发展

开发区作为贯穿国家战略的先发平台，由过去主要集聚吸纳各种要素资源，带头发展，逐步过渡到依托国家重大发展战略，抢占发展高地，向辐射带动周边地区发展转变。具体来看，在实施“一带一路”倡议中发挥好支撑促进作用;在加快推进经济转型升级中发挥好引领示范作用;在发展地方区域经济中发挥好辐射带动作用。

发展方式进行全面升级

当前，转变经济发展方式是我国经济发展的大趋势，作为经济发展的主要载体，现有开发区突破自身存在的问题，进行转型升级也是发展的必然趋势。总体来看，我国开发区的发展方式正在呈现以下新的特点和趋势：增长方式由注重规模向更加注重发展质量转变;资源配置由粗放式发展向集约化发展转变;产业结构由以制造业为主向制造业和专业服务业相结合转变;环境建设由相对注重硬环境向更加注重软环境转变。

产业发展以提质增效为主线

依托土地资源优勢的招商模式曾主导了国内多数开发区的经济发展。随着产业定位同质化、产业招商盲目化的现象越发明显，很多开发区都存在着“有企业无产业”“产业点高面低”等困境，产业集群效应并不明显。在我国经济转型升级战略的大背景下，推动产业提质增效是开发区未来转型发展的根本和重要趋势。其一，围绕主导产业打造产业链经济。类似于企业进行业务重组或聚焦一样，开发区未来也需要进行产业整合，结合自身产业发展基础、条件和产业发展动向，对现有产业进行整合、优化、升级，明确主导产业，打造产业链经济。其二，依托产业融合发展提升综合竞争力。对于传统产业占经济总量比较多的开发区来说，一方面要提升传统产业加快转型升级，另一方面要借助产业融合，延伸和拓展产业链，提升产业链的竞争力。

从开发区向综合新城转型

随着开发区的演化和发展，其承载的功能日益多元化，大量城市要素和生产活动在开发区内并存聚集，从而推动开发区的城市化进程，园区经济与城市经济逐渐走向融合。未来，开发区将由单一生产功能向综合城市功能转型，工业开发区将向城市经济功能区拓展。随着开发区经济实力和创新活力的增强，开发区作为城市空间发展中的增长极，将会利用自身优势不断向城市传递，在资金、市场、技术、人才、科研成果等方面的联系将日益密切。同时，开发区将从空间上与母城市逐步融为一体，一些开发区将与城市化、小城镇建设结合得更紧密，会有更多的经济模式出现。如一些“小园区经济”以科技社区、创新社区的形态，通过产业聚集、人才聚集和企业家交流，逐渐成为城市空间中的新地标、新节点。

产业招商日益精细化运作

产业招商是开发区经济发展的重要抓手，对于开发区的发展至关重要。从我国开发区的招商引资模式来看，基本经历了“优惠政策主导”阶段、“投资环境主导”阶段和“产业环境主导”阶段，开发区软环境建设越来越成为产业招商的重要砝码。产业招商的精细化运作关键在于两点：其一是精准定位，明确产业客商类型，建立产业项目信息库，进行定向式招商;其二是系统运作，围绕产业招商构建全方位的服务能力，细化产业项目招商的流程和规范，使整个招商工作更具系统性和有序性。

注重品牌化打造和“连锁经营”

对于开发区来说，“软实力”将成为未来打造核心竞争力的重要筹码。园区经济的发展不只要有数量和规模，更要有质量和品牌。一个精品园区的单位产出要远远高于一般园区的单位产出，创建精品开发区、创建品牌园区，已经成为未来开发区经济发展的重要举措。而品牌化运作不仅仅是营销过程，更需要精耕细作。开发区品牌化可以从环境品牌、产业品牌、企业品牌、服务品牌、文化品牌等方面做出特色和影响力、竞争力。从国内已经有较大品牌知名度的园区来看，比如中关村科技区、张江高科技园、漕河泾开发区等，由于受到土地资源限制，它们都在积极运作“飞地”园区，走上品牌输出之路。

资金运作模式走向多元化

开发区的发展建设具有资金需求量大、投资回报期长等特点，从土地开发、物业开发到产业孵化、产业扶持，各个过程都离不开资金的推动。随着市场经济的深入发展，未来园区开发在资金运作方面将出现新的模式，除了银行贷款、财政拨款、BOT、上市融资、发行债券等传统融资模式，信托融资、基建基金、股权私募基金、融资租赁等新模式也将出现。在产业孵化和产业扶持方面，也出现了多种多样的资金模式，如担保公司、小额贷款公司、科技银行、私募股权基金、风险投资等，在园区开发中能否形成多样化的融资体系，将成为园区产业集聚的一个重要因素。

从招商引资到招商引“智”

现代化产业体系的建立和培育主要依赖于知识和智力资源，随着开发区产业结构的不断升级，人力资源的作用将日益突出。未来开发区将由主要靠招商引资谋求发展，向招商引资与招才引智并举推动发展转变。通过招商引“智”手段的创新，吸引园区所需要的高端人才，促进人才资源的集聚与开发，从而为新兴产业培育和园区产业升级提供动力，实现园区经济的可持续增长。

产业园区将继续引领我国经济发展

产业园区是中国城市经济与高端产业经济发展的主要着力點，如何合理地应对新常态下的机遇与挑战，把握产业园区快速发展的窗口期，使园区发挥引领发展，协调区域的作用，是产业园实现未来高质量发展的重要议题。推进产业园区高质量发展是一项系统工程，需要多方位统筹兼顾、系统谋划、精准施策。未来产业园区应进一步围绕国家级高新区和国家级经开区的转型升级和高质量发展，着力构建提升包括创新创业体系、科技服务体系、资金融通体系、人才服务体系、协同开放体系、政策法律体系等六大体系建设。

当前，全球经济和产业格局正在发生深刻变化，我国经济正由高速增长阶段转向高质量发展阶段，党的十九大报告提出，我国必须加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，不断增强我国经济创新力和竞争力，而产业园区作为最好的载体和平台，将继续引领我国经济的改革和创新发展。