浅论行政决策中的多元参与机制

(云南民族大学 云南 昆明 650000)

一、研究的背景及意义

政府在十八届第三次会议中提出了要实现国家治理能力和治理体系现代化的总要求。按照治理理论的核心概念：其一，多主体、多中心意味着政府价值观念应向民主化转变；其二，这也对我国的行政体制改革提供了理念，这意味着政府组织权力控制、部门设置、人事制度等方面的变革。基层政府对上级政策的执行就是在这样一种环境中来完成的。权力的大小、机构的精简、制度的设计等行政改革，本身就意味着基层政府政策执行能力的大小。

学者周雪光教授指出基层政府“共谋行为”是在中性意义上使用的一个分析概念。这种现象在很多情况下是基层政府执行政策时所表现的灵活性和适应性,是制度创新的一个重要源泉。i尽管这些行为是政府所尽力要规避的，但这些行为的重复出现，往往是建立在当前的组织环境、权力环境和制度环境的基础之上的，分析这些问题，对完善我国政策目标的有效实现，无疑具有重要的意义。

二、“共谋行为”的现象阐述

共谋行为在诸多学科有着不同的解释，在行政学的视野下，“共谋行为”成为研究政府组织学尤其是基层政府行政行为的重要概念，沿用周雪光教授的定义：共谋现象的发生主要基于基层政府和上级政府之间的，采取合作、互通的方式，其目的在于应对来自上级的政策

法令和检查监督，这种相互配合的互动过程，是一种中性的行为。

其中，最明显的莫过于联合应对监督考核的策略。有这么一个案例：

省市县都组织检查。当省里来检查时,市、县、镇联合起来对付省的检查团;当市里来检查时,县镇就联合起来对付市里的检查团。省里到县里检查时,事先不通知去哪个镇或村。但是,实际上各地政府都联合起来对付检查团。省里来的时候,市里县里就提前来打招呼:“你们那里的问题处理好……”检查团到了县里,各个镇都得到通知,严阵以待。

这种上下级政府联合起来应对上级政府检查考核的现象，是普遍存在的。国内诸多媒体也十分关注并报道了这些现象，基层政府联合起来针对上级政府的这种组织行为，是共谋行为的直接表现。除此之外，不仅仅是监督考核，其他行为也能反映出共谋行为的特征。例如，在煤矿安全事故中，基层政府明明了解事情，却往往隐瞒信息，知情不报，再者如厦门px事件、江苏启东事件，政府官员滥用权力，一旦社会危机爆发，往往就能利用编织好的“朋友圈”和自身的权力“大事化小、小事化了”等等，都完全具备了“共谋现象”的行为特征。

三、产生共谋现象的组织基础、制度基础和权力特征

1.我国当前看科层化的行政体制为基层政府的“共谋行为”提供了组织基础。诚如前文指出，当前我国行政体制的组织设计旨在“上传下达，令行禁止”，这种科层化的设计往往为基层政府的共谋行为提供了活动的空间。一方面，科层制的设计尽管层层认为下包，结构等级严谨，但是，注入如组织中的政策执行过程往往与政策制定的目标和价值不在一套通道上，而是时断时续的。这种环境下，在政策执行的过程中，基层政府与上级政府信息的不对称，往往会产生偏离、扭曲决策目标和决策意图的现象；除此之外，组织中的成员往往不是科层制结构中所设想的机械的执行任务的人，而是带有个人主观意识和情感色彩的，众所周知，为提高政策和执行效率，我国当前行政组织内部实行的是“首长负责制”，不能排除他们把个人利益附加于政策执行的过程，诸多事例已经反映出这一点；一方面，无论是哪一级政府，其都是公共“组织”，组织本身就是政府“共谋”的载体。

2.制定的“软化”与“硬化”为基层政府的共谋行为提供了制度环境。对于制度的“软化”往往表现在于政府制定方案和制度文件中“相关”、“意见”和“建议”之中。诚然，基层政府面对实际政策问题的复杂性、多变性是政策制定者不能掌控的，这种条文的制定基于信息的不对称和难以掌控的特征，往往赋予了基层政府执行灵活性的空间，与前文的“变通”

一样，应辩证的看待这种灵活性，一方面，能为基层政府政策的执行减轻负担，一方面，又为其“共谋现象”提供了空间；对于制度的“硬化”，则主要表现在监督考核后的激励机制的设计上，例如；“精准扶贫”政策下“一票否决”的制定往往迫使下级政府不得不联合起来，应对上级的各种考核。如果考核不达标，基层官员往往会承担“连带责任”，可能县级政府和乡一级政府官员的仕途会受到影响，这种情况下，基层政府不同层级的政府官员变馋了利益一致的行为特征，其任务目标不再是“扶贫”，而是“完成考核，保住仕途”，“共谋行为”便应运而生了。

3.权力的“上紧下松”现象为基层政府的共谋行为提供了权力基困境。这种“上紧下松”集中表现在权力集中与上层，基层政府政策执行赖以依存的权力缺失的现象。近年来，伴随着我国“大部制”改革的进程，上级政府又将权力回收，致使基层政府内的不同组织不得不联合起来以求“自保”。事实上，基于权力的集中化倾向下，用博弈的行为看，在现有的制度条件，基层政府往往会采取书面报告、联合上书和准退出转入执行博弈的策略，由此看见，在这种背景下，基层政府一直都有应对的策略，其中“联合上书”、“执行博弈”都是“共谋行为”具体体现；除此之外，基于人事权力、财政资源权力的局限性，基层政府在政策执行的过程中也经常采取诸如“联合其他部门”来协调资源或者采用朋友、老乡、亲戚等非正式关系来弱化这种权力集中的压力型现状。

综上所述，尽管在当前对治理要求如火如荼的背景下，但基于对组织基础、制定环境和权力困境的分析，不难发现，基层政府的“共谋行为”尽管自身存在着各种矛盾，但其始终有合法存在的基础。虽然这种“共谋”现象在一定程度上能够反应我国国家基层政府政策执行的行为逻辑，但也应辩证的看待这种现象，要深刻的剖析其中的复杂因素，以寻求基层政府治理能力和治理体系现代化的解决之道。