农村土地“三权分置”实施的难题及破解对策

(辽宁经济管理干部学院(辽宁经济职业技术学院)，财经学院 辽宁 沈阳 110122)

一、土地“三权分置”的内涵

“三权分置”是指在坚持农村土地集体所有权的基础上，将土地承包经营权分为承包权和经营权，实行所有权、承包权、经营权分置并行，使土地经营权得以进入市场流转。在增加农民产权财富的同时，引入新的经营主体，通过市场使资源得以更优化的配置，最终构建一个以“集体所有，农民承包，多元经营”为特征的新型土地制度。

“三权分置”必须确保土地集体所有。习近平明确指出，“坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的‘魂’”。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度，土地集体所有权是农村改革的底线。

“三权分置”中的土地承包权，是农户享有的一种保障性权利，兼具身份性、专属性、保障性、自发性以及过渡性等性质特点。这些特点，是受经营权限制的土地承包经营权无法得到的。

“三权分置”中的经营权，是解决农民规模化经营中的保障问题，是提高农业劳动生产率，解决土地利用率问题。农业部最新数据显示，农村土地确权登记已完成80%，承包地流转比例达35.1%。

二、土地“三权分置”实现的难题

(一)相关法律法规的保障不到位。《农村土地承包法》第32条规定，家庭承包取得的土地承包经营权可以流转，但是没有赋予抵押权能；《物权法》规定，以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等土地承包经营权可以抵押，而耕地等集体所有土地使用权不得抵押；《担保法》第37条第二款规定，集体所有的土地使用权不得抵押；最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条，更是进一步规定此类承包经营权抵押无效。

(二)缺乏专业的评估机构和评估标准。一是由于土壤的质量不同，地形地貌不同，种植农作物的种类不同，土地的评估价值也不同，要准确无误的核定本身的价值不仅很难，而且支付的成本极高；二是由于流转的期限不同，租金的支付方式也不同。如:有的流转期限长、有的是流转期限短，这些复杂的因素均对经营权的价值产生非常大的影响。加之土地经营权评估具有公益强、收益低、要求高等特点，一般的专业评估机构和人员不愿意介入该领域，从而影响土地经营权抵押贷款的实施。

(三)政府农业补贴政策不能与时俱进。我国的农业政策体系是建立在“两权分离”的制度框架内的，例如，为提高农户种粮的积极性，我国长期以来对粮食的直补政策、农资综合补贴政策等，补贴的对象是承包农户，然而，“三权分置”的制度下，当农户将土地流转以后自己不在耕种，但在一些地区的耕种补贴仍然发放给承包农户，这就导致种地的得不到补贴，而没有种地的反而得到补贴，甚至还出现一些农户套补贴的现象，既损害了经营户的利益，也违背了农业补贴政策的初衷。

(四)缺乏对租用耕地用途的监督。最近几年国家为了增加广大农民的农业生产尤其是粮食种植的积极性，针对农业的发展，相继出台了诸如农业税全免的扶持政策，然而，由于粮食种植相对于一些经济作物来说不仅收益低，而且劳动强度大，周期又长，特别是随着农药、化肥价格的不断攀升，粮食价格反而长期低迷，这种高成本低粮价的现象，影响农民种粮的积极性；工商资本，外来业主进入农村，更容易导致农地非农化和非粮化等行为。

三、破解“三权分置”难题的对策

(一)修改现有法规制定相关法律。为保障分离后承包权与经营权各自发挥功能，需要适时修改《物权法》、《担保法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规，制定专门的《土地经营权法》，规定土地经营权的性质、权能、土地经营权确权方式和登记，土地经营者的范围和条件、权利和义务，土地经营权的流转方式土地经营权的评估价值抵押与处置，土地经营权的监管和管理等。同时，对于工商资本获得土地经营权的资格、条件、流转土地的面积和规模、土地经营的用途、再次流转的最低期限和最高期限等作出专门规定。

(二)建立完善的许可和监督体制。从土地流转的实践看，土地流转前基本上是大田农业，流转后向设施农业经营转变，土地非农业和非粮化的现象不可避免。因此，地方政府必须针对工商企业租用耕地的行为，建立完善的许可和监督机制，严格控制工商企业租赁农民承包地的面积，防止过度规模经营现象。对于工商企业以其雄厚的资金和先进的技术带动农户共同促进当地农业发展，地方政府应当进行政策和财政上的支持。一方面要鼓励与引导土地流转，另一方面必须加强流转以后土地利用的监管，保证流转后的土地经营方式符合土地用途的基本要求，避免土地非粮利用、非农利用的现象。

(三)确保征地补偿的公平合理性。及时调整现行农业补贴政策，平衡土地承包人和第三方经营者的利益关系。调整现行耕地征收补偿政策，将补偿项目进行明确分类，涉及被征收土地本身造成承包权丧失的补偿项目应落实给承包权主体，涉及征收土地地上附着物的补偿应落实给农地经营权主体，确保征地补偿的公平合理；完善农村社会保障体系，尽快实现城乡统筹接轨，以健全的农村社会保障体系取代土地的基本生活保障功能。同时要制定农户土地承包经营权有偿退出的机制和补偿政策，鼓励在城镇有稳定就业和稳定收入的农民自愿退出承包经营权。

(四)构建专业的土地经营权价值评估机构。一是政府出面建立专业的土地经营权价值评估机构。构建土地经营权的价值评估方法，可根据土地承包经营权流转类型、租金交纳方式、流转市场发育的情况，选用适当的评估方法进行评估测算。

二是建立土地经营抵押权的处置机制。比较现实的做法是抵押双方经协商达成一致意见后，优先收取土地经营权上的地上附着物的收益权，再通过对抵押的土地进行再流转，以土地资金清偿贷款；或者由当地集体经济组织、农村产权抵押融资风险基金按基准价格对抵押土地进行收购，以清偿贷款。如果抵押双方没有达成一致，协商意见可根据抵押合同规定向仲裁机构和人民法院提起申诉。处置抵押的土地经营权所得价款，抵押权人优先受偿，超过抵押数额部分归抵押人所有，不足部分由借款人继续清偿。