“三权分置”下农民利益的保护与发展

(江西师范大学 江西 南昌 330022)

一、概述

(一)“三权分置”的目的

如果说中国的问题是农民问题，那么农民的问题就是土地问题，而土地的关键，便是土地流转。“三权分置”作为国家政策，它的出发点是为了提高土地配置效率，搞活农村经济。在实施过程中，必须搞清楚为什么分置？为谁搞？保护和发展农民利益才应该是改革的落脚点。

(二)基于农地功能与效益的农民利益保护与发展

农地作为重要的生产要素，具有市场价值，能够利用产生经济利益，具有经济功能，但农地也是农民的基本生产资料，需要承载养老、提供农民基本生活资料、保障就业和情感依赖等社会功能，这就要求农地流转必须保证经济功能与社会功能统一。一方面，从效率角度，农地只有流转才能发挥最大价值，实现生产要素优化配置。对于大多数低收入农民而言，让土地进入流转市场，可以实现增收。同时土地流转也能有效解除家庭联产承包的”规模约束“。另一方面，从公平角度，我国城乡二元结构明显，农地既是农民的”获益法宝“，也是”定心丸“，农民对土地仍然有很大的依赖性，”三权分置“让土地流转，必须考虑农民与土地的特殊关系，而非仅仅作为一生产要素来考量，土地自古以来便是农民安居和社会稳定的重要防线。

显然，在这一改革中，农民作为弱势群体和落脚点，如何保护和发展其利益尤为关键，事关成败。

二、文献综述

目前学界对于土地确权下的农民效益有不同看法。叶剑平等人认为确权颁证后的土地流转有利于增强农民收回土地的安全感，增加农户剩余劳动力转移的时间预期，间接地保证其非农就业的稳定性以增加农户非农业收入；确权有利于克服激励短期化、决策管理成本高产生的不及性等效率问题。然而，反对确权者也有理论和现实支撑：以“确权”为导向的国家地权调控否定了集体土地制度的实践空间，逐渐侵蚀了村庄政治内核，政治塌陷，基层治理陷入困境；某土地产权改革试点村的实证考察发现自上而下的确权政策表达遭遇到多方面的抵制，导致确权实践的“被确权”逻辑，单方面的改革损害而并非保障农民利益。对于农地流转中农民权益受损原因也有不少学者进行了研究。胡建锋分析指出，农民利益受损原因主要是农民自身原因、法律因素、政府因素。

目前有关研究为本文进一步探讨奠定了基础，但当前研究仍存在不足：第一，支持土地确权与批判土地确权如同生死斗争，土地确权的争论均以论断形式展开。第二，土地确权后影响农民利益的因素缺乏具体研究，更多的倾向于土地确权是否有利于农户增收。第三，三权分置下的农民利益大多限制在财产性权利，而较少考虑政治权利、社会权利等其他权益。“三权分置”对于“三农”而言毫无疑问是有重大利好的，本文主要研究“三权分置”下阻碍农民利益保护和发展的因素，并提供适当的政策建议和制度建设。

三、保护和发展农民利益面临的问题

(一)流转方式单调

在过去，由于封建自给自足的小农经济影响，农民思想趋于保守，缺乏市场信用和金融意识，同时市场经济体制也不够成熟，土地流转方式通常只有出租、转包、互换，收益很低。随着我国市场经济的发展，人口流动加速和素质教育的提升，农民素质和思想都有所提高，特别是在国家对“三农”大力扶持把农村纳入整体市场经济规划内，土地流转方式太过单调的缺点明显暴露，严重限制土地定价，抵押、信托、入股等多样化流转方式亟需建立和发展。

(二)“非农化”风险

一方面，国家和政府对农村土地存在财政支撑，另一方面城市土地价格过高，土地资源稀缺，这无疑推高了农村土地价格。很多地方在土地流转的时候存在假借发展农业产业的名义，违法使用耕地，进行房地产等开发。这种农地”非粮化“”非农化“改变了土地性质，不仅威胁国家粮食安全，也变相增加了农民的生活成本。

(三)”确权“不”确“，”补贴“难”补“

”土地流转“是什么？这一行为是买卖还是租赁？目前，在法律层面上并未界定经营权的性质，土地可以流转，但流转后的土地又可以用来抵押担保，也就是说，一方面承包权可能会名存实亡，另一方面债权和物权边界模糊。同时，法律对于农地的抵押和入股并没有详细规定，比如说抵押客体的范围、入股的资格和退股事宜。这就导致了”确权“不“确”，容易发生流转纠纷和损害农民利益。

政府为了鼓励农民生产，提高积极性，出台了许多农业补贴政策。然而，承包权和经营权的分离却让补贴陷入两难：补给承包人，获得土地经营权的经营者会得不到补贴，变相提高了成本；补给经营者，又让承包人得不到补贴，这种显性收入的失去无疑会阻碍土地流转。补贴难补。

(四)“社群缺位”导致“弱者越弱”

到目前为止，我国存在8亿多农民，但仍然是一个弱势群体。李似鸿等学者认为其原因除了农民从事农业劳动时的辛苦，所面对的既有不可抗拒的自然风险，又有难以预测的市场风险之外，更重要的是，数量众多的农民是一个个分散了的劳动者，没有一个属于自己的、能替自己说得上话的组织或者协会。这种“农民社群组织”的缺位导致了农民在各种市场交易主体中更缺少谈判底气和筹码，多数人的“无知”与少数人的“无耻”，衍生出非包容的汲取性经济制度，从而使“弱者越弱”。除此之外，笔者认为农地确权下的土地流转对农村管理决策效率提出了新的挑战。三权分置导致村集体调度土地的权力弱化，而又没有可以替代的决策和管理单元，变相的增加了村社的管理成本和经营者的交易成本。同时，如果要实现一定的规模经济，就必须要有“社群补位”来降低规模流转的交易成本。这种“社群缺位”增加交易成本，又会变相压低土地流转价格，损害农民利益，弱者越弱。

(五)依托土地的农民收益偏低

土地对于农民而言不仅仅是生产要素，还是生活保障。但在土地流转中，一方面，土地的财产性受益偏低，另一方面，替代依托土地作为生存保障的其他依托方式也发展缓慢。据陕西省调查数据，目前全省农民通过土地获得的收入不足家庭经营净收入的两成，而流转土地的收益更是不足一成。另外，土地流转的期限一般较长，而交易价格并没有随着因通货膨胀导致的生活成本提高而提高，依托土地的农民收益就更捉襟见肘。

(六)流转后的追责机制缺失

由于土地经营权流转往往是一次性交易，而经营者获得的仅是“暂许经营权”，不需要为土地的长期收益考虑，流转后没有追责机制，往往会为了提高收益施加农药、改变土质等等，导致土地质量下降，肥力降低等现象，同时可能会存在修筑建筑物等改变土地使用用途的问题，加大了复垦成本。除此之外，也缺乏对经营者环境破坏和公共设施损害等负外部性成本的追责，极大地损害农民利益。

(七)农民福利关怀不足

农民对土地存在特殊诉求，有情感依托，在流转过程中，经营者为承包农民提供的仅仅是其作为要素收入的地租，难以弥补这种农地特殊功能，笔者认为，农地地租只是要素价格，在这基础价格之外还应该有“补偿价格”，“补偿价格”应该以农民福利形式提供，例如公路、广场、村镇小学等等公共设施，这绝非道义，而是出于责任与义务。然而现实中这种农民福利补偿是不足的。

四、保护和发展农民利益的对策

(一)发展和完善土地流转市场

土地流转市场建设关系到土地流转的效率和农民利益。我国长期以来都是实行家庭联产承包责任制，分散经营，土地在各个地方对于农民而言意义不同，土地情况也纷繁复杂，要让土地流转效率和农民利益提高，必须完善土地信息，建立起多样化的流转方式，建立一个竞争有序公开透明的土地流转市场。

(二)强化追责和监督机制

对于政府而言，地方政府为了提高财政收入，往往具有趋利性，热衷于土地开发，从而违法圈地征地，导致农地的非农化，然而相对于政府而言，农民是弱势群体，难以有效监督，至此，就必须建立由上到下的政府追责机制，建立健全由下到上的举报机制和由上到下的审查机制，同时必须强化政府的责任和权力边界，增强透明度。

对于经营者而言，为了获取暂时最大利润，往往会忽视负外部性，假借发展农业非法流转开发，改变土地性质。对于此，必须建立起事后追责机制和农民政府双方监督机制，让土地流转能真正的保护和发展农民利益。

(三)加快法律体系、补贴体系建设

要让“确权”真“确”，必须完善《农村土地承包法》和《土地管理法》，建立和完善土地产权登记制度，才能厘清承包者与经营者的关系，同时还需要细化规定农地入股和担保的主体资格等，才能避免债权物权不清带来的损失。对于补偿而言，必须保证双方受惠，承包者受惠，经营者受惠，可以依据地方情况建立一个动态补贴机制，把补贴作为一种激励性政策去促进土地流转。

(四)“社群补位”，弱者变强

提高农民的组织化程度，建立属于农民的社群，必须得从法律上认定其权利和义务，认可其地位，才能为农民争取政治地位，提升农民势力，从而破除经济地位低然后政治地位低、发展条件受限导致农民收入低经济地位低的“发展怪圈”。只有“社群补位”，才能真正的保障农民权益和降低规模交易成本。

(五)建立村企基金制度

建立村企基金主要是为了发展农民利益，保障其“补偿价格”收益。主要有政府、集体、企业和农户个人建立，为农民的生存、发展和养老提供保障，最小化失地风险损失，同时建设基础设施和提供公共产品，保正一定的福利关怀。

(六)流转优先，依托土地转向依托集体

仅仅依托土地的农民收益偏低，土地流转过程中必须坚持集体优先。一方面，很多工商资本下乡参与土地流转，普遍存在着“热投资、冷农民”的现象，损害农民利益，而且经营收益大多归企业所有，与农民关系不大。另一方面优先流转集体，可以壮大集体经济，提高专业化程度，降低交易成本，农户可以以入股形式参与共享收益，同时集体经济可以让农民享有相应的土地决策管理权，增加其积极性。

五、结语

“三权分置”政策的成功与否在于农民利益的保护和发展是否到位。文章探究了目前三权分置中阻碍农民利益的保护和发展的主要因素，并多视角的提供了针对性政策建议，以促进三权分置政策的推进实施，增加农民收益，推动农村现代化，最终促进共同富裕。然而本文在理论性上可能稍显不足，而且政策具有一定的时效性，随着“三权分置”的深入推进，可能会出现新问题，需要新对策，但是农民利益的保护和发展必然是政策的出发点和落脚点。