改革开放以来财税体制改革历程及发展趋势

(云南财经大学经济学院 云南 昆明 650000)

一、引言

新中国成立后，为适应计划经济制度，我国财税体制高度集中。尽管依据当时的政治经济形势，这种财税体制的形成有相当必然性，但在实践中也存在着明显缺陷。因此，1978年党的十一届三中全会确定将财税体制改革作为改革开放政策的宏观层面突破口。过去40年财税体制改革的快速发展对过去中国实现经济增长奇迹起到了强大助推作用。然而在全球经济增长疲软、复苏困难的背景下，财税体制改革如何助力“新常态”下中国经济的平稳增长已经成为社会各界关注的热门议题。因此，对过去的财税体制改革历程进行一个回顾是有必要的，有助于我们发现遗留的问题，找到今后改革发展的合理方向。

从现有研究来看，有关于中国财税体制改革的各种论著已是汗牛充栋，既有理论学者的研究，也有改革亲历者的实践论述。前者试图解释财税体制改革发生的因果关系，后者则着重可观描述改革情况。但少有文献就整个财税改革历程的脉络进行清晰的梳理，仅有部分学者简要的回顾和评述了改革开放后30年的财税改革(高培勇，2008；苗庆红，2017)，对最近十年改革进行概括研究的更是几乎空白。本文试图通过以事实和文献为基础的机制梳理，对改革开放以来近40年的财税体制改革作出全景式描述，并在此之上对未来改革的发展趋势进行展望。

二、中国财税体制的变迁阶段

高培勇(2008)、苗庆红(2017)等学者此前的研究中在认识上虽然略有差异，但目前学界对中国财税体制变迁阶段的划分已经确立了一个基础共识：财税体制的改革阶段与经济体制转轨的改革阶段基本是相对应的。实际上持续近40年的中国财税体制改革历程可以分为如下4个既彼此独立又互为关联的阶段：第一阶段是1978—1994年，即计划经济向市场经济过渡时期的财税体制改革探索阶段；第二阶段是1994—1998年，即建立与市场经济体制要求相适应的分税制及其深化阶段；第三阶段是1998—2013年，即公共财政制度的构建；最后一阶段是2013年以后至今，即推动作为国家治理体系支柱的现代财政制度建设阶段。

(一)1978—1994年：过渡时期的财税体制改革

改革开放前，传统财税体制具有高度集中特点，过去统收统支、大包大揽的做法成为了严重限制经济活力的天花板。因此，这一制度成为经济市场化改革需要突破的重要障碍。这一时期为适应经济发展战略的转变与经济市场化的需要，财税体制以“体制下放”、分权化改革为主要思路。中国传统的中央集权体制向中央和地方分级调控的体制转变，实行中央和地方的分级调控成为经济发展的内在要求。打破或改变“财权集中过度、分配统收统支、税收过于单一”的“放权让利”是改革的主调。为此，政府主要做出如下一系列举措：

——政府间财政关系上，1980年起将原来中央和地方一体的财政中分出各自的收支责任，即通常所说的实行“分灶吃饭”，不同省、市、自治区先后推行过“划分收支，定额上交或补助”、“划分收支，分级包干”、“固定比例包干”以及“地方财政民族自治”等办法。收入分配方法上“条块”结合、“块块为主”。

——税收制度的建设上，主要是配合对国营企业的改革，实行两步利改税。1983年第一步利改税开始对企业征收所得税而不再直接上交利润，并开征增值税。1984年的第二步利改税更为系统地调整了针对国营企业的相关税种和税率。

——政府与企业关系上，体现“放权让利”的思想。从1978年起开始实行企业基金留存制、利润留成制、承包经营责任制，并建立起现代企业制度，进一步将资产管理权、经营权下放给企业。

从政策效果来看，这一轮财税体制改革初期有利于恢复市场经济，“财政包干制”等财税制度改革，一定程度上打破了“大包大揽”的传统资源配置方式。但值得注意的是，这一时期的改革中，央地间制度安排并不规范，各级财政完整性遭到一定破坏。并且地方与当地企业双方间的利益裹挟过紧，加剧了地方主义，无法实现真正的公平竞争，产生地方政府各种形式的权力寻租。同时，高培勇(2008)指出“放权让利”的改革举措使“两个比重”迅速下降，但财政支出反而急剧增加，使财政运行机制陷于紊乱状态。

(二)1994-1998年：分税制改革及其深化

1992年党的十四大正式将社会主义市场经济确立为我国经济体制改革的目标，财政包干体制已明显滞后于市场经济制度构建的脚步。“两个比重”偏低致使中央财政调控能力不足，“后发赶超”的国家或地区在财税体制上不能仅满足于有限政府，还需承担起“弥补市场失灵、维护市场秩序”的重要职能。为了扭转的局面，进一步深化财税分权改革，建立新的更加规范的财政管理体制已成为必然要求。在这种背景下，先是在1993年12月国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》。从1994年开始，中国的财税体制改革又有了新的创举：

——对于政府间财政关系，根据事权划分的原则，合理确定中央和地方各级财政的收支范围。在支出上，分别明确给出了央地政府的支出事项：中央财政主要负责国防、外交等全国性事物的财政支出，地方则负责城市维护建设、地方科教文卫等事务的支出；在收入划分上，按照税种统一划分中央税、地方税和共享税，分别建立央地税收体系、设立央地税务机构，实行中央对地方税收返还和转移支付制度。

——在税制完善上，按照“统一税法、公平税负、简化税制和合理分权的原则”，通过建立以增值税为主体、消费税和营业税为补充的流转税制，统一内资企业所得税，建立统一的个人所得税制，开征土地增值税以及确立适应社会主义市场经济所需的税收基本规范，全面改革税收制度，构建一个新型的税收制度体系。

——政府与企业关系方面，根据现代企业制度的要求，降低国有企业所得税税率，取消预算调节基金和能源交通重点建设基金，实行国有企业统一按国家规定的33%税率依法纳税，全面改革国有企业利润分配制度。

1994年开始的分税制改革实现了从“行政性分权”向“经济性分权”的转变，具有里程碑意义和历史性贡献(苗庆红，2017)。从改革效果来看，分税制改革初步按照市场经济要求界定了政府与市场的界限，较为妥善地处理了国家、企业与个人三者的分配关系。当然，分税制所带来的作用并不局限于税制和政府收入领域，财政收入的上移迫使国有企业无法继续享受地方政府给予的“预算软约束”待遇，使得国有企业通过竞争不断提高自身效益。分税制的实施，增强了中央的调控能力，为后续深化改革、建立公共财政制度开辟了空间。

然而，1994年分税制改革虽然基本明确了中央与省级财政收入的分配关系，但省级以下政府的收入分配并没有受到规范约束，包干制、分成制依然盛行。中央与地方政府的事权支出范围的划分也缺乏足够科学的依据，特别是对于一些共同事务缺乏明确法律规定，随意性大，因此导致财权上移和事权下移的现象不断产生。到了90年代后期，财税体制改革方向不得不转向财政支出管理，进入一个新阶段，即公共财政制度构建阶段。

(三)1998—2013年：公共财政制度构建

公共财政是建立在以私有产权为基础的市场经济形态下的一项财政制度，其根本特征在于它的“公共性”，其目标为满足公共需要实现公共利益最大化为了实现财政转型建立公共财政，财政要由“国家为主体”转为“以公众为主体”。

上一阶段的财税改革，虽然取得丰富的成果，使中国财税体制有了制度上的创新，但其着眼点更加集中于以税制为代表的财政收入一侧，而财政支出一侧虽然有所涉猎，但并非改革重点。由此，蕴含在收入与支出间的矛盾日益显露。中央此时意识如果不从财税体制及其管理运行机制进行整体考虑，就不可能真正构建起适应社会主义市场经济的财税体制。1998年，在全国财政工作会议上，中央首次提出“积极创造条件，尽快建立公共财政框架”，成为新阶段财政体制为适应社会主义市场经济而转型的纲领和指导方针。公共财政框架的提出也预示着国家财政向公共财政转变。时隔五年，在2003年召开的中共十六届三中全会上，又通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，成为全面建设公共财政制度的新契机。这个阶段财政改革主要涵盖了规范财政收支范围以及改革财政管理运行机制等方面的内容：

——在财政收入一侧，一是1998年启动“税费改革”，目的在于解决许多政府机关自己设置的大量费用项目，使过去不经过人大审议、不纳入预算的非规范性收入走上规范轨道。二是2003年《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中第20条推动的新一轮税制改革：出口退税制度改革；统一企业税制；增值税从生产型转变向消费型等。三是采取提升对垄断行业的税收水平、加大对奢侈品消费品和消费行为的征税力度、降低生活必需消费平增值税标准等举措。

——财政支出一侧也采取了相应的改革措施，1998年财政支出结构开始在整个公共服务领域进行优化调整，逐步从竞争领域退出，转而向教育、医疗、社保等民生领域与“三农”领域倾斜。通过对财政支出方向和结构的调整，纠正财政智能的“越位”与“缺位”问题。

——财政管理运行机制方面，先后推行了“部门预算制度”、“国库集中收付制度”等以规范财政运行。在2003年后的深入阶段，进一步完善转移支付制度，加大对中西部不发达地区与民族地区的支持力度，实行全口径预算、绩效预算等强化预算监督管理。

涵盖了整个财政收支和财政管理运行机制改革的公共财政制度建设，依靠全口径预算体系、收支分类以及部门预算改革等建立了与市场经济相适应的预算编制方式，提高了财政的收支效率的同时，开始更多地兼顾公平，财政支出的调整满足公共财政的“公共性”要求。

虽然我国公共财政建设取得了阶段性成果，但却并非尽善尽美，受国情约束及模式惯性的影响，改革任面临很多困难，公共财政建设应继续关注优化税制结构、深化绩效管理、推动转移支付法制化、建设阳光财政以及推进财政外交五个方面，来规划实施方略。

(四)2013年至今：深化财税体制改革，建立现代财政制度

2013年11月党的十八届三中全会通过了《中国中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》首次正式提及现代财政制度。财税体制从过去经济体制的一部分，上升为整个国家治理体系的一部分，并且定位到“基础和重要支柱”功能的高度(高培勇，汪德华，2016)。但并不意味着现代财政制度就是对以往财税体制的脱离，而是在符合财政“公共性”的本质同时，赋予财政“现代化”这一实践标准和发展方向。这一表述确立了新一轮财税体制改革的目标——建立与国家治理现代化相匹配的现代财政制度。

有了这样一个基本目标后，就需要落地具体的改革内容。虽然2014年由中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》(以下简称《方案》)的表述与习近平总书记在十九大上所作报告的最新表述略有差异，但不难发现本轮财税体制改革的三方面主要改革内容——预算管理制度改革、税收制度改革和中央与地方政府间财政关系改革。目前来看，这三个领域的改革均取得一定的进展：

——预算管理制度改革方面，一些重要的举措包括2015年正式实施新《预算法》、基本确立以四本预算构建的全口径政府预算体系等内容。国务院和财政部也及时出台了《关于深化预算管理制度改革的决定》、《关于实行中期财政规划管理的意见》等相关文件，初步搭建起了现代预算制度的基本框架。

——税收制度改革方面，最重要的一项改革政策就是2016年5月全面推开的“营改增”政策，建立起与国际接轨的现代增值税制度。此外，资源税改革、税收征管体制机制也在逐步推进和拓展。

——中央与地方政府间财政关系这一领域的改革进展相对滞后。中共中央在事权与支出责任划分改革上目前也并没有太多实质上的改革动作。

总体来说，预算管理制度改革已经初见成效，税收制度改革也在有序推进，中央与地方政府间财政关系改革进展缓慢。然而这三者之间并非简单的并列关系，作为前两者改革基础的政府间财政关系改革若无法保持步调一致，势必也会影响到另外两个领域的改革步伐。

三、财税体制改革的未来展望

根据上文对中国财税体制改革历程的回顾来看，建立现代财政制度，并使之真正成为国家治理的基础和重要支柱的目标就是要从预算改革、税收改革、政府间财政关系改革入手，朝现代预算制度、现代税收制度和事权与支出责任相适应的政府间财政制度的方向前进。

(一)现代预算制度

相比传统预算制度，现代预算制度具有以下两个基本特征:财政上的集中统一和预算监督。统一是指所有公共资金必须全部纳入到统一的政府收支计划中去，这要求建立全口径财政预算管理体系；预算监督也就是政府的所有收支能够被监督，确保预算是依财政年度制定的、公开透明的、清楚的、事先批准的、事后有约束力的。这两者是互相支持、缺一不可的。财税体制改革至今，已初步搭建起了现代预算制度的框架，全口径预算体系基本保证了集中统一的要求，在预算监督上也有一定进展。未来的预算改革应围绕以下几方面展开：

一是推进中期财政规划，全面建立跨年度预算平衡机制；二是对预算编制、执行、审计及评估的预算管理阶段增强预算民主和监督，建立起财政问责制度；三是引入绩效理念，提高财政资金的使用效果和效率。

(二)现代税收制度

公平统一、调节有力是现代税收制度的重要特点，我国现行税收制度最大的问题恰在于此，不健全、不完善，不利于促进公平是目前税收制度迫切需要解决的问题。基于这一判断，今后税收制度需要加强以下方面的改革：

一是培养公民的税收意识。我国目前的税收以间接税为主，纳税人权利意识淡薄，不会主动关心税收使用的效益情况。通过提高直接税的比重有利于增强纳税人对税收的监督；二是改革税收体系和税制结构，除了提高直接税比重外，环境税、个人所得税和房产税的改革也应该有序推进，建立起一个由所得税、商品税和财产税作为主体税种的税收体系和税制结构。

(三)事权与支出责任相适应的政府间财政制度

现代国家治理在政府责任清单里普遍列举的只是市场与社会不能有效处理的公共事务，即所谓政府事权及支出责任有为的政府、有效的市场、有机的社会，这三个不可分割的整体是现代国家的三根支柱，应该成为国家治理现代化的目标如何建立事权和支出责任制度相适应的制度。未来需要进行以下几方面的改革:

一是根据现代社会政府、市场和社会的分工，以法治原则规范政府、市场和社会各自的职能范围；二是依据外部性原则、信息处理的复杂性以及激励相容三原则合理划分各级政府的职能以及事权和支出责任；三是完善地方政府收入体系地方政府的财力主要由两部分组成，一部分是由本身的财权所获得财政收入，另一部分则是来自上级政府的转移支付；四是建立以客观因素为基础，以科学测算为手段，运用法律法规来规范政府间财政拨付和财政转移的制度，保证转移支付目标的实现