农村小产权房问题探究与解决建议

(江南大学法学院 江苏 无锡 214122)

前言

在现有的房地产交易流通体系中，经常会碰到远低于正常市场价格的住房，这些住房大多集中原城中村地区，如果你想要购买这些住房，你就会发现，这些房屋并无法提供给你房产证。这便是近些年，在全国很多地方兴起，且屡禁不止的小产权房。

那么，什么是小产权房呢？小产权房通常是指在中国农村和城市郊区农民集体所有的土地上建设的用于销售的住房。由于集体土地在使用权转让时并未缴纳土地出让金等费用，因此这类住房无法得到由国家房管部门颁发的产权证，而是由乡政府或村委会颁发，所以也称乡产权房。

但是，农村小产权房并不是一个法律概念，而是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。该类住房没有国家发放的土地使用证和预售许可证，购房合同在国土房管局不会给予备案。所谓产权证亦不是真正合法有效的产权证。

一、农村小产权房产生根源

农村小产权房出现在上世纪90年代，那个年代正是房地产市场开始高速发展的时期。伴随着房地产的开发，农村小产权房逐渐走上舞台，这里面有着多层次的原因。

(一)房价过高

改革开放以来，中国经济经历了极大的发展，在1998年，在国务院总理朱铭基主持下，福利分房制度被宣布取消，中国进入住房建设市场化和住房消费货币化时代。房地产业开始高速发展，带动了房价的飞速上升。以北京为例，06年到18年，十二年间涨幅达到惊人的八倍。

把这个数据放大到全国，5月15日，戴德梁行发布了《2018年第一季度全国住宅市场研究报告》，报告显示，今年一季度全国新建商品住宅销售均价达到了8275元/平米，同比上涨8.7%，房价第一次突破8000元大关。而根据国家统计局网站得到的数据，2017年，全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为74318元，比上年增长10.0%，增速比上年加快1.1个百分点，扣除物价因素，实际增长8.2%；城镇私营单位就业人员年平均工资为45761元，比上年增长6.8%，增速比上年回落1.4个百分点，扣除物价因素，实际增长5.0%。根据智联招聘2018公布的数据，截至2018年第一季度，从企业招聘信息中的月薪来看，全国37个主要城市的平均薪酬为7629元。其中，北京平均招聘薪酬为10197元，排名第一。上海、深圳分别以9621元、9134元位列第二和第三。

中国房价过高，还可以从另一个数据来说明——房价收入比。

“房价收入比”是指“房屋总价”与“居民家庭年收入”的比值。房价收入比指标主要用于衡量房价是否处于居民收入能够支撑的合理水平，直接反映出房价水平与广大居民的自住需求相匹配的程度。

根据2017年数据，全国35个重点城市中，深圳、三亚、上海、北京、厦门、福州、珠海、海口、杭州和石家庄，其房价收入比均超14。这意味着，按照2017年这些城市城镇居民人均可支配收入来说，一个家庭想要购买一套110平方米新建商品房(2016年城镇居民人均住房建筑面积36.6平方米)，需要花上14年以上的时间，前提是房价不涨，全部收入只用于购房。

目前过高的房价，是小产权房出现的最重要原因。小产权房的购买主体大多数是工薪家庭，他们之中很多人的收入处于国家人均工资以下。对于他们来说，高房价对他们的压力更大。而且与其他阶层不同的是，他们购买住房并不是为了炒房，而是一种改善住房环境等刚需。他们购买的这套住房并不会拿到世面上去出售。这样，有无房产证对于他们来说便不重要。小产权房低廉的价格，对他们的吸引力更大。

(二)农民土地利益得不到保障

《土地法》第63条规定“农村集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”第43条规定村民集体所有的土地只有在“兴办乡镇企业”“村民建设住宅”“乡镇村公共设施和公益事业”三种情况下,可以转为建设用地。《土地管理法》第41条“城镇非农业户口居民建住宅,需要使用集体所有的土地的,必须经县级人民政府批准,并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”。由此可见,依照现行法律,农民集体所有的土地,不允许作为商业用地、工业用地或者城市商品房的开发。农村土地只有经一定的法律程序,转化为国有土地后才能进行商业开发。“适当补偿”和高额的土地出让金之间的巨大差额,让地方政府收入囊中,在这一进一出中,获益的是地方政府和房地产开发商,损害的是农民集体这个所有权人的利益。所以村民或者村集体明知行为不合法，也要兴建小产权房用来出售。最后是利益的争夺

(三)《物权法》规定的缺失

其实,造成这些问题的出现,很大程度上与我国现行《物权法》的规定欠缺有关。第一,《物权法》根本没有涉及小产权房的权利归属问题[1]。作为最根本的问题都没有给出指示,那么物的占有、使用、收益、处分也存在纠纷的可能性。第二,《物权法》没有给出谁应当是小产权房的真正开发主体。这可关系到利益的公正分配问题。第三,《物权法》对于小产权房和普通商品房依靠建立的两种土地有不平等的保护力度。这种有区别的保护力度,再一次地质疑了我国土地二元制存在的合理性。

我国《宪法》第10条规定“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地也属于集体所有。《民法通则》第74条规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的,可以属于乡(镇)农民集体经济组织所有。”《土地管理法》第10条规定“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织所有的,由村内各该村集体经济组织或村民小组经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”

宪法和法律中的“村农民集体所有”历来倍受学界诟病,所谓“集体所有”往往是人人都有而事实上却是人人都无法享有,造成所有权主体缺位,进而引发了一系列制度问题。人们寄希望于《物权法》,希望这部财产基本法在这一问题上能有所突破。

《物权法》第58条至第60条规定“农民集体所有的不动产和动产,属于本集体成员集体所有。”其中“属于村农民集体所有的,由集体经济组织或者村民委员会或者村民小组代表集体行使所有权。”分析该条规定,可以得出“农民集体”和“集体经济组织或者村民委员会或者村民小组”并不等同,后者是前者的代表机关,而其代表的“农民集体”到底是什么样一个组织物权法依然没有明确,代表人不知代表何人便以权利人自居。加之农民权利意识的淡薄,基层民主制度的欠发达,使得在小产权房开发销售中,真正的实施人和获益人是乡政府或村委会,作为集体中的每一个村民个体无疑处于弱势,其利益常常被忽略和牺牲。

二、农村小产权房合法的必要性

(一)小产权房问题的现状

据全国工商联房地产商会统计,1995-2010年间全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米,北京市的小产权房面积占到所有住房面积的20%,深圳市的小产权房占到总建筑面积的50%[2]。小产权房居者众多。小产权房多为城市低收入者和新进城人群购买,其购买原因是房价低廉,目的是居住之需[3]。由于小产权房建设程序违法,所以不能取得房产证,也不能在正规的商品房市场交易,但是其体外循环、交易兴旺。有关部门的高调打压和小产权房的购销两旺并存,实践证明打压的效果并不理想[4]。

(二)小产权房纠纷日益增多

在中国裁判文书网上以小产权房进行检索，会发现近些年小产权房纠纷呈逐年上涨的趋势。在2009年只有两件，到2014年上升到1573件，2017年上升到2992件。2018年截至六月份，有420件。只有对小产权房进行合法化，才能更好的解决纠纷。相关案例有很多。

案例一

2006年5月，曾亮与黄庭签订《私宅转让协议》，约定曾将其位于深圳市宝安区沙井镇新桥村洋下四区的私宅转让给黄某，转让价格为163万元。协议签订后，曾向黄交付了涉案私宅，黄支付购房款163万元，并开始装修。后因无法办理过户登记手续，黄将曾诉至法院，要求曾返还购房款，支付利息，并赔偿装修费。

法院查明，涉案私宅于2004年取得了“绿本”房地产证，登记的土地用途为乡村居住自留用地，且注明涉案私宅属非市场商品房。

2013年7月，审理法院作出判决，以涉案私宅依法不得买卖为由认定《私宅转让协议》无效，并判令曾向黄返还购房款并按照央行同期贷款利率支付利息，同时向黄赔偿装修损失；黄则向曾返还涉案私宅，同时按照指导租金标准向曾某支付房屋占有使用费。

案例二

李某从朋友韩某处买了一套小产权房，可韩某因房价迅速上涨而后悔。于是要求收回。李某无奈，诉至法院，要求确认房屋买卖合同有效。但到了法院他才清楚，房子是农村旧村改造在集体土地上建起的房屋，就是俗称的小产权房，没有国家颁发的产权证。对于小产权房，由于法律规定不允许买卖，所以也没有法律规定小产权房的纠纷应该怎样处理，法院无法确认该房屋买卖协议的有效性。李某无奈撤回了起诉这些案例表明，关于小产权房的法律判决，并没有定性，目前急需明确法律条文解释来解决这个问题。

(三)限制小产权房流转的负面影响

反对小产权房交易的理由有很多都经不起仔细的推敲,而且禁止小产权房交易会带来很多负面的影响。

第一,限制小产权房的流转在一定程度上妨碍了对土地的集约化利用[5]。集约化利用的优势是十分明显的。例如,依据客观数据,我国目前的粮食产量与以前相比,其实是有不断增长的。这得益于科学技术的不断提升,在固定数量的耕地上,粮食的增长确保了国民粮食的基本安全。对于农村的集体所有制土地,同样也可以以这种方式发挥作用。一户人对应一个宅基地其实没有做到物尽其用。相反,如果允许小产权房的建设与流通,则可以更好地满足国民对于安居的需求。第二,农村中空房几乎成为死产。主要由于城市化进程加速,大量农民涌入城市,希望在城市安居乐业。原来家乡的老宅如果不能进入市场流通,很多情况下便成为空房,缺乏价值可言。第三,限制小产权房,间接推动了城市房价的高涨。房地产作为刚性需求,是国民成家立业的一个必要条件。限制小产权房的交易实际上是减少了民众的实际选择,迫使他们购买普通的商品房。这样一来,房地产市场变成了卖方市场,房地产开发商成为主导者，买方即便收入水平没有跟上,也要面对高昂的房价。第四,限制小产权房的交易还阻碍了城市和农村间的交流。本来我国就是一个二元分化极其严重的国家。城市和农村的交流本来就少,加上城市化进程使得农村出现空巢的情形,很少人愿意回老家定居。如果让小产权房在市场流通,则有可能打破这种局面。基于经济上的考虑,还是有人愿意选择小产权房。这样会带动周边配套措施的发展,也可以让城乡交流更进一步[6]。

三、农村小产权房解决途径

(一)明确土地所有权主体

村集体土地归集体所有，那么农民依然是农村土地的终极所有权人。村民个人对农村土地的所有权仅凭单个的自然人是无法行使的,其需要一定范围内的农民联合行使,一定范围内的村民均有决策权和否决权,集体经济组织、村民委员会或者村民小组仅仅是代表和执行机构,当然这必然要加强农村基层民主的建设。

所有权人有权共同决定是否用自己所有的土地修建房屋出售进而享受其带来的收益,这是所有权的应有之意。如果一定范围内的农民均同意使用其共同所有的土地兴建住宅并销售,那么小产权房的存在就是农民集体行使土地所有权的体现。改革现行土地制度,使农民与开发商享有同等的法律地位和权利,在村集体土地上建造的房屋和在国有土地上建造的房屋都能获得权属证明并得到法律保护。十八大提出“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。这就为小产权房进入市场的合法化提供了条件。

(二)完善农地征收制度

一是明确界定公共利；二是界定和规制农民集体所有土地的所有权人；三是建立公平的土地征收补偿法律制度:明确规定土地征收公平补偿原则，拓宽补偿范围，适当提高补偿标准，丰富补偿方式；四是提升土地征收程序的公开性和民主性:完善公告通知制度，完善土地征收听证程序，建立土地征收补偿的土地权利人参与机制；五是建立健全土地征收司法救济制度:建立土地征收补偿争议司法救济制度，将土地征收补偿费分配纠纷纳入民事诉讼受案范围[7]。

(三)改善房地产市场

小产权房生存的土壤之一是高昂的房价。完善目前的住房市场，有助于缓解小产权房的乱象。政府应该加大保障性住房的建设，加大住房补贴的发放。保障性住房的覆盖范围要加大。加大对住房租赁市场的支持力度。目前中国租房市场比例远低于西方发达国家，我们应该在这方面下力气。房价高企的原因之一是土地出让金太高。中国应该改变经济发展结构，降低房地产行业在经济中的比重。对土地拍卖设立更低的上限，能更快的降低房价。政府应改变土地供应和房地产市场的结构，通过建立完善的住房建设规划和住房保障体系达到调控商品房市场的目的[8]。