我国院校研究组织建制的制度文化审思

刘亚敏 ，王声平 ，2

（1.武汉大学教育科学研究院，湖北武汉430072；2.长沙师范学院学前教育学院，湖南长沙410100）

我国的“院校研究”自美国引介以来，在较长时期里被对象化，着重于阐述“院校研究”是什么、为什么重要，以及该如何开展关于院校的研究等问题，这些学理性探索使院校研究的内容、特点、功能等方面逐渐清晰可辨。跟美国“院校研究”自下而上、自内而外的发生机制不同，我国的院校研究不是从院校的自我研究出发，而是基于院校研究如何取得合法地位这一出发点坐而论道。概括而言，中国语境下的院校研究组织呈现两条发展路径。第一条是学科建制路径。起始于20世纪70年代全国普通高校普遍设立高教所（室），沿袭学科建制传统，并于20世纪末期经过全面升格，由原有的单一承担校本咨询与研究功能的研究机构，拓展为集人才培养、教学科研、社会服务于一体的院系建制形态。这种路径选择有助于取得一定的学科合法地位，但因其社会需求导向不明而逐渐流失其现实土壤。第二条是行政建制路径。及至21世纪初期，因应高校管理专业化和科学化的需求，院校研究助力于学校发展的功能得到了较大范围的强化和拓展，院校研究也被纳入行政部门的职能范围。但这些隶属行政部门的院校研究及其组织，在某种程度上因其行政实体化建制特征，其受支配性和从属性服务特征突出，所发挥的引领性服务功能极为不足。针对院校研究的中国语境及我国院校研究组织的两条发展路径及其弊端，本文以为，彰显我国院校研究的本体功能，从制度化组织建构视角谋划院校研究组织的建制之路是未来趋势。

一、建构制度化组织是院校研究制度化的必然选择

我国的院校研究经过30余年的发展历程，其组织结构松散，组织职能专业化程度不高。从事院校研究的机构五花八门，其冠名有高等教育研究所、发展规划处、政策研究室、院校评估中心等不一而足，它们往往以不同的职能使命、研究范式、组织构架并存，导致院校研究存在力量分散的现象。[1]针对院校研究对象化和领域化的做法和趋势，学者们提出了院校研究制度化的构想。[2]当下，为有效促进院校研究在我国的规范、有序发展，有必要突破长期囿于学科建制的学理思维和具有浓厚科层色彩的行政建制模式，探寻兼具理论引领性、研究专门化、职能法理化的建制方式，即实现院校研究组织的制度化建构。事实上，随着院校研究在我国的不断发展，研究者们已经提出院校研究制度化的基本构想和设计思路。有研究者认为，制度化是我国院校研究的唯一出路，作为高校管理决策的智力支持系统，为支持高校管理部门实现“研究高校，管好高校”，院校研究机构必须制度化，以为我国大学管理科学化提供决策支持。[2-3]我国院校研究制度化不仅要对院校研究组织进行行政建制，还应将院校研究机构的名称与其功能相匹配，并配置和培养具有一定专业能力的行政人员。[4]院校研究建制在制度环境上可从政策引导、科学决策意识与管理观念、组织与研究团队建设等方面进行合理设计。[5]另有研究者指出，我国大陆地区院校研究制度化建设可重点从明确院校研究组织机构及专责人员的权责、推进数据平台建设和完善校务研究机构与高校内部各职能部门的协调机制三方面入手。[6]但综观现有研究可发现，研究者们对院校研究组织制度化所面临的现实困境及其突破等问题，尚缺乏深入分析。

何谓制度化？制度化是指“行为体的行为和活动方式从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程”[7]。制度化意味着“人的行动或组织实践获得规则的约束及规范与认知的认可并逐渐被视为当然而广泛接受的过程或状态”[8]，其最重要的意义是通过这个过程使结构或活动“获得超越眼前的技术要求的价值”[9]69。由此，院校研究组织制度化是将院校研究建设成一个制度化组织的过程，具体来说，是院校研究主体的行为和活动方式从不固定的方式向被院校利益相关者普遍认可的固定化模式转化的过程，其主要表现为院校研究的有组织性、有计划性和持久性，即院校研究是院校发展过程中的一个制度性环节，“具有一定的专门化的组织职能”[10]，配有专门的研究人员和明确的职能定位。只有形成相应的制度结构，并以制度化形式将其应履行的职责、权利和义务等予以明确规定，使院校研究人员的行为和院校研究组织的运行体制形成一定的约束及规范，并凝聚为利益相关者普遍认可和接受的文化现象，院校研究组织才能真正有效地发挥其对院校发展的决策支持功能。

尽管院校研究组织被认为是院校组织的重要构成部件和“智库”，但院校研究组织的非制度化直接制约了其决策咨询功能的发挥，不仅难以引起院校决策者对院校研究的支持和重视，而且对院校发展的积极影响也极其有限。与管理型组织不同，制度化组织有层级和规章制度等有机系统，“组织是否有效率，取决于组织的制度化程度”[11]。有机的制度化组织是具有组织能力、蕴含着组织文化的制度。院校研究组织制度化是院校研究组织不断协调内部矛盾和适应外部环境，将其组织目标和价值渗透于组织结构，使组织不断向一个有机的制度化实体转变的实践过程。也可以说，将院校研究作为制度化组织进行建构，就是不断推动院校研究的稳定性、规范性和持久性开展，不断增强院校内部组织间的凝聚力和协调性，逐渐形成以院校自我研究助推院校科学决策和有效管理的治理文化生态的过程。

二、影响我国院校研究组织制度化建构的因素分析

面对我国社会问责机制不健全、市场驱动力不足的现实状况，院校研究组织制度化诉诸院校利益相关者的共同努力，需要消除来自政府主导式评估制度、院校行政决策文化、科层结构与部门壁垒等方面的屏障，借助于院校内外部力量的合作、对话与相互理解，为院校研究组织制度化建设创设良好的支持环境。

（一）政府主导式评估制度滋生院校自我研究惰性

政府在高校评估过程中扮演着评估者、检查者和管理者等角色。评估主体的单一性、评估指标的标准化和统一性是政府主导式评估的典型特征。这种评估制度有利于规范高校的办学行为，但单一化的评估价值取向容易导致院校间的“趋同化”现象，窒息院校发展活力，不利于院校的个性与特色性发展。又因评估结果与院校发展存在高度的利益相关性，高校（尤其是公立高校）对政府评估有较强的依附性，“热衷于完成政府规定的评估指标”[12]，而弱化了对院校本身的自我评估与研究。外部评估与内部评估间尚未形成良好的互补机制，各大学都紧盯着教育部的相关规定办学，不敢越雷池半步。[13]我国政府自2012年起明确了“以高校自我评估为基础，以院校评估、专业认证及评估、国际评估和教学基本状态数据常态检控为主要内容的高等教育教学评估的顶层设计”[14]，高校评估方式也逐步由传统的以政府为主的外部评估转向了以院校为责任主体的审核评估，并加大了院校自我评估在总体评价中的比重。然而，在实践中，审核评估中的“指标化”倾向依然突出，存在着院校疲于应付评估，甚至伪造评估数据和材料等弄虚作假之风。不无讽刺的是，如何应付评估现已发展为一种“专业技能”。我国政府与高校间是一种高度的“同构”关系，在缺乏完善的外部利益相关者问责的体制背景下，这种“同构性”使院校只需要对政府的评估负责，而不需要对院校内部问题进行深入、系统的研究，更无需向其他利益相关者“说明责任”。院校评估制度的固化效应使院校对政府评估形成了或习惯性依赖或被动性应付的惯习，也因此滋生了制约院校改革与发展的“惰性”，阻碍了院校自我研究的活力。

（二）院校行政决策体现经验意志

尽管外部的制度环境会对院校研究组织制度化起着重要的驱动作用，但发展的内驱力主要取决于院校决策者的价值观及其所秉承的管理哲学。美国院校管理模式从观念到实践发生深刻变革并非偶然，而是有其深厚的哲学基础和文化积淀。受泰勒的以实用主义哲学为基础的科学管理理论影响，美国的院校管理注重决策的科学性，强调对决策中客观事实的理性考据和分析。与此不同，受行政文化主导高校运行的惯习影响，我国院校决策者较为注重其在院校管理实践中长期积累的实践性智慧和个人认知经验。这种经验管理囿于较强的主观意志，较为强势地影响着院校管理者的个人决策偏好，以及对院校研究组织的认同与制度化建构过程。经验管理在我国院校处于学生规模较少、管理环境较为简单的阶段，确有其合理性，能发挥决策者在长期实践中积累的管理经验的有效作用。但随着我国高等教育规模的不断扩大，以经验管理为主的管理模式已难以满足高校管理事务逐渐复杂化、高校决策更加仰赖战略思维的需要。高校决策者的“有限理性”已是不争的事实，然而，院校领导者们还是习惯于个人决策和经验决策，而对院校研究没有决策意识上的“定向需求”。[15]随着大数据、互联网等信息技术的不断发展，我国高校管理体制将迎来前所未有的挑战。与此同时，院校决策者的管理理念也要因应时代的发展而发生转换。尤其在我国高等教育管理行政化取向比较浓厚的现实境况下，学校决策者从经验管理向科学管理的理念转换与升级，对院校研究组织制度化进程有着决定性意义。

（三）院校科层结构固化行政权力

哈佛大学院校研究办公室是直接受校长和教务长领导的行政办公室。[16]院校研究机构负责人大多直接向教务长或副校长汇报工作。据调查显示，在美国四年制大学中，向学术副校长直接汇报的占63%；向校长直接汇报的占18%；而向其他相关行政职能部门汇报的仅占19%。[17]可见，美国高校的院校研究组织是大学治理结构中的一种“制度设计”，院校研究组织隶属于院校行政级别很高的管理系统，具有专门化的组织职能、行政属性和权力。同时值得注意的是，这类机构与高校内部其他行政管理机构相比，又有着本质区别。前者主要研究与学校发展和运转相关的重大问题，但“不负有任何直接管理学校某方面行政事务的责任”[5]，具有较强的独立性，既可为学校发展提供决策支持，又可为校外各种机构和个人提供服务。因此，本质上，它是行政管理系统中一个专门从事研究与决策咨询服务的专业性机构。[18]

与美国相比，我国高校虽然基本上都设有与院校研究组织类似的机构，但其组织职能的行政依附性较强，主体地位不够独立，难以发挥院校研究组织的本体功能。有研究者对我国本科院校高等教育研究机构的设置现状进行了调查，结果显示，我国绝大多数兼有高等教育研究职能的机构主要挂靠在教务处、发展规划处等行政部门，比例高达80%以上，此外还有少部分机构挂靠在发展战略研究室、学科建设办公室、规划评估处等行政部门。[19]这类承担着一定的院校研究工作的研究组织以完成学校的行政任务为导向，院校决策者对行政任务的安排与进程享有主导权，并通过自上而下的“命令—服从”管理模式对院校研究组织中的事务进行稳定、严格、集中的管理。因此，从机构属性看，我国院校研究组织多属科层制结构中的行政组织机构，其内部各职能部门（科室）分工明确、照章办事，行政权力运行是单向性的，甚至是封闭的。那么，这类院校研究组织的一整套制度设计，包括院校研究组织的使命、职责、功能定位、人员安排、绩效评估等，充分地体现着权力意志且受事务性思维主导。院校研究人员的身份不是决策咨询者，而是被动地接受行政指令的执行者和服从者，缺乏应有的主体性和话语权。这一方面使院校研究组织在工作过程中的主体地位难以得到有效保障，另一方面可能导致为单纯追求决策效率而采用单一的决策主体（行政人员）模式，进而出现院校其他利益相关者的诉求被排除在外或者被弱化的现象，院校研究组织提供的决策信息由此呈现片面性或与院校发展需求不符等弊端。按照利益集团理论的观点，制度变迁是不同利益相关者博弈的结果，是“研究决策者在多个可能的行动方案中进行选择的逻辑”[20]，最后博弈主体会在一定的规则和相互作用中选择实现自身利益最大化的最优策略。因此，当院校研究通过调查所提出的院校发展规划方案违背或不利于院校决策者个体（或最后博弈主体）的利益时，即使对院校发展有益，也很可能将院校研究组织所提出的院校发展规划方案束之高阁。这类院校研究组织主要代表的是院校决策群的利益，而对院校其他利益相关者权益（如教师的权力保障、学生的学习效果评估、学生和教师参与学校决策权）的关注都极其有限，院校民主参与的决策文化严重缺失。

（四）院校研究组织间联动机制不健全

院校研究要真正成为院校决策的支持者，就需要对院校中的各种重要信息和数据进行收集、整理和分析，形成有效的决策依据。然而，由于对院校研究组织制度化的现实需要缺乏高度认同感，院校研究人员在数据收集过程中常常“遭遇”院校其他组织的欠合作甚或不合作行为的阻碍，进而影响院校研究的顺利进行。如果制度的建立缺少相应的“广为接受”的价值基础，不能在文化认知上为人们所接纳时，制度变迁的结果注定是不成功的。[21]共同的价值观和认同感是院校研究组织制度化取得成功的重要保障条件。科层制结构导致职能部门间联动机制不健全，大有“视数据为己有，甚至视数据为‘权力’的象征，不愿意与院校研究部门分享”[22]的现象存在。这种封闭性的组织管理结构易造成“信息孤岛”现象，给院校研究组织在收集信息的过程中带来困难，无益于院校研究人员及时、准确地掌握院校真实的基本信息。在大学组织管理过程中，仅凭科层管理和行政权力很难将大学内部各子系统黏合在一起，形成一个有规矩的统一整体。[23]院校研究组织与院校各职能部门间缺乏合作，无法形成研究合力，在数据资料的收集与分享上缺乏协作。部门间合作文化的缺失遮蔽了院校全体成员对院校研究组织制度化共同价值观的认同及对共同愿景的追求，这是阻碍我国院校研究组织制度化的重要因素。

三、我国院校研究组织制度化建构的基本路径

院校研究组织制度化是唤醒、提高、加固院校自我研究能力的过程，其建构不仅需要改善院校外部的制度环境，突破院校决策者传统管理经验的束缚，同时还需通过联盟的架构，推动院校各部门间的合作，使院校研究组织制度化的构建与院校治理文化建设同步同构、砥砺发展。

（一）激活多元主体参与的院校自我研究能力

以政府为主导的评估体现出一种以研究政府评估意图与目标为主的文化，高校领导者在评估过程中更多关注的是政府如何对院校进行评估，以及院校如何顺利地通过各种评估，而对其他利益相关者之于院校发展的内在诉求缺乏应有关照。院校决策者对政府外部评估的过度依赖，导致高校决策层对院校研究的需求并不旺盛。因此，我国院校研究组织要走向制度化，需变革以政府为主导的评估方式，构建多元主体参与的院校评估模式，重视院校其他利益相关者在院校评估中的利益诉求，积极引入和发挥社会力量参与院校评估的作用，增强院校的社会责任感和使命感。与此同时，院校外部利益相关者对院校评估与问责机制的构建将对院校发展形成强大的外部驱动力，倒逼院校进行自我研究、自我认识和自我反思。需要强调的是，在引入多元评估主体过程中还需对各主体问责的权力和边界予以明确的法律界定，以规避不同主体对院校问责权的僭越，保障院校和其他评估主体的多重利益。

（二）培育引领院校发展的大学治理文化

大学治理强调大学内外相关利益主体之间达到“共识、合作、互动、共治”的和谐秩序。价值认同、主体互信和愿景共生是大学治理文化的内核。[24]大学是一种典型的利益相关者组织，“每一个人或每一类人都不能对大学行使独立控制权，大学只能由利益相关者共同控制”[25]。大学内部决策不能在追求任何一方利益最大化的同时，以牺牲其他利益相关者的权益为代价，而“必须在诸多利益相关者之间寻求一种平衡，不能走向任何一个极端，仅仅强调某一方的利益”[26]。因此，一方面，院校决策者需要转变传统的以经验管理为主的思维模式，以正确的决策思想为指导，遵照严格的决策程序，形成自觉的科学决策理念，“逐渐养成以数据为基础的决策思维”[27]，减少个人主观决策失误的风险性。同时，院校决策者还需遵循时代发展特点与院校发展逻辑，将院校内部管理体制与运行机制、院校重大决策与实施、院校战略发展规划与专业评估等，建立在以数据为基础的科学研究之上，“形成严密的管理制度和工作机制，保障院校研究与科学决策的常态运行”[28]，从思想上引领整个院校形成科学决策的院校治理文化，明确院校研究组织在院校中的角色和地位，充分发挥其在院校决策支持中的功能。另一方面，院校决策者应从院校整体发展的视角，充分考虑广大师生等利益相关者的权益，将院校研究组织纳入院校决策形成过程中的重要环节，并作为院校决策中的重要审议和论证机构。例如，规定凡是涉及院校师生切身利益的重大决策，都应通过院校研究机构对院校利益相关者的意见、需要和诉求进行广泛收集和分析，在此基础上，对院校决策的可行性进行论证、修正和完善，以减少决策中的随意性和主观性。

（三）加强学术理性与权力影响机制的整合

院校研究组织的学科建制路径以追求构建完整的学科理论体系为目的，体现学术理性，而导致院校研究的实践性和应用性能力孱弱。虽然院校研究组织的学科建制不宜成为院校研究组织制度化的价值导向，但这并不意味着院校研究组织制度化就不需要学术性的引领。相反，要真正促进院校研究组织在我国的规范、有序、健康、可持续发展，院校研究必然根植于学术理性。院校研究知识和能力是提升院校研究绩效的基石，是院校研究职业的基本功。[29]院校研究的本质是对院校进行科学管理，这在客观上就要求院校研究组织在开展科学研究活动的过程中，以相关理论为指导，遵循院校研究的理念、方法和程序，借助相关统计和分析技术对院校发展实践中的问题进行分析，并提出相应的对策，实现院校管理的科学化。[30]因此，学院派教育研究者们对院校研究的学术探讨与理论分析，“不仅是我国促进院校研究专业化发展的需要，更是我国高校提高治理能力现代化水平，走内涵发展、特色发展之路，不断提升办学能力、办学水平和办学质量的要求”[31]，这无疑是院校研究组织制度化构建的价值基础。当然，在行政文化主导决策模式的框架里，院校研究组织也需要被“赋权”，确保它在院校管理体制中的实体性地位和行使一定的行政权力。如果院校研究人员不能在琐碎的“行政性”研究工作与“学术”研究工作中找到平衡点，院校研究的各项功能就很难均衡发展。[32]因此，院校研究组织制度化的建构需要基于学术理性与权力影响机制的整合来创新建制路径。

（四）构建部门联盟协同机制

组织可以视作联结所有参与者的有目的的沟通协调系统，所有的沟通都与目标的制定和协调行动指令的传达有关，并依赖于那些愿意参与协作的人的沟通能力。[9]66院校研究组织与院校内其他部门间既相互影响、彼此渗透，又相互促进、融合共生。当院校的组织机构共同享有院校研究带来的利益时，院校研究组织就处于制度均衡状态，从而形成院校内部组织机构间相互合作的文化生态，以进一步共同支持和维护该制度的建构。因此，院校研究组织有向其他部门展示院校研究制度化价值的责任，以争取院校内其他组织机构的认同和接纳。同时，在院校研究组织制度化的长期实践过程中，也需与其他组织机构中的制度因素相互吸纳、彼此适应。由此，院校需将院校研究机构与院校内部其他组织机构间的协作关系制度化，以制度化的方式将协作的范围、内容、方式等予以明确规定，明晰各方的职责、权利和义务。这一方面要求院校内部各组织机构对院校研究组织的职能有正确的认识，充分意识到院校研究组织是为院校教师发展和学生发展服务的，而不是对各部门进行监督、管理和信息控制。另一方面，各职能部门也有向院校研究机构提供真实、客观的数据信息的责任，以便院校研究人员全面掌握院校发展状况。同时，高校各组织机构均有权使用和共享院校研究机构在数据信息资源、技术分析等方面的成果，以发挥联盟协调机制的作用，协力互助地推动高校发展。