生态规划在城乡规划中的运用

(中国人民大学 北京 100872)

一、当前城乡规划管理中遇到的问题

(一)城乡规划管理工作达不到科学发展观及和谐社会的要求

计划经济时代，规划是计划的延续和空间落实，往往是项目布局到哪里，规划编到哪里，从而形成了一种以开发为导向的规划思路。这种规划思路与以人为本，全面协调可持续的科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求是不相适应的。

(二)城乡规划管理工作职能不足的压力越来越大

近年来，各有关部门都在不断强化各自的职能，开展了各类直接涉及空间布局的规划，希望本部门在空间布局方面有更大的发言权。同时，规划部门在经济改革中业已形成的综合技术优势，在各部门技术和制度强化中逐渐丧失，工作的技术基础支持乏力。面对当前这种部门间竞争有余、合作不足的状况，规划部门面临着加快规划体制与机制改革，进一步强化城乡规划管理工作在政府层面的行政统筹能力，加强规划的技术支撑能力建设，进一步强化技术层面的技术统筹能力的客观要求。如果能与时俱进地提升统筹能力，就可以借用各方面的力量，不断地强化城乡规划的权威性和规划实施的严肃性。

(三)城乡规划管理工作暴露出的问题越来越明显

这些问题集中表现在“多”与“少”的矛盾上：一是上级政府规划审批多，实施监管少，造成规划调整随意，刚性不足。二是规划管理工作禁止性规定多，因势利导少，再加上规划人员力量不足，违法建设屡禁不止，在一些突发事件面前，规划部门已经成为责任追究的重点。三是地方规划部门法定职责多，实际权力少，形成了进退失据、压力很大的局面。按现行管理体制，规划部门领导几乎什么事都有决策权，而实际上什么事情都决策不了，但责任都是规划部门的。四是规划研究多，项目研究少，建设项目规划管理中的技术支持乏力，到头来，规划的原则往往难以坚持。

二、对现行城乡规划管理的问题反思

(一)对城乡规划管理设计层次的反思

现行的《城市规划编制办法》对各层次的规划编制起着根本性的指导作用。但随着《城乡规划法》于2008年1月1日起施行以及市场经济的发展，《城市规划编制办法》在很多方面都需要调整和修正。区域规划：由于区域规划范围广难度大，规划编制单位往往很难将各地的实际情况分析研究透彻，尤其是一些重大基础设施项目的建设存在一定的不确定性，加上区域规划没有实施的主体也没有管理体制的制约，只能是纸上画画，墙上挂挂，更谈不上协调以避免重复投资和浪费，所以常常给规划编制和规划的实施带来很大难度。总体规划：由于现阶段对城市发展目标、城市规模等缺乏强有力的确定依据，加上现行对各级领导的评判体系存在某种程度的不合理性，所以常常发生城市总体规划一任领导一番调整的不合理局面，或只是领导的口头依据，没有真正指导城市的建设发展；控制性详细规划：由于编制单位对市场经济的可变因素考虑不够，对当地建设发展需求研究不透彻，往往不能很好地对城市各类性质用地开发强度等进行控制和引导。现行的规划编制体系可以从城乡统筹和协调发展的角度进行适当调整和规划实践。

(二)对城乡规划管理体制的层面思考

城乡规划与统筹发展是一项重要的社会活动，应该上升到国家和社会利益的高度去思考，应适时调整政绩评价和行政管理体系：

1.改革对地方政府官员的政绩考核。一个城市的产生、生存与发展，一般都有几百上千年的历史，而一般地方官员的“政治生命”最多也只有几十年，在一个地方也只能待几年，他们在位时所做的城市“亮点工程”固然对提高城市形象有很大帮助，但城市的产生、生存与发展不能以“亮点工程”为基础。如果不调整对地方政府官员的“政绩评价体系”，在其短暂的“政治生命”里为了“政治前途”，必然会出现“亮点工程”。忽视短时期内难以见效的基础设施建设，不可避免地会出现不断调整修改规划或违反规划的局面。

2.调整城乡规划管理体制。目前，各中小城市的规划管理体制都有所不同，有的是政府组阁局，有的是政府直属局，有的只是政府组阁局的二级机构。同样都在执行国家的《城乡规划法》，但由于管理体制的不同，管理的力度也就明显存在差异。如果从国家利益的高度去思考城市的规划、建设与管理，应当适时调整规划管理体制，以适应发展需要，并同时制定相关的法规条例，以维护国家和地方的长远利益，维护广大群众的切身利益。

三、改进现行城乡规划管理问题的措施

(一)重视多视角的切入

加强规划“广度”中重视多视角的切人，可为规划方案的制定提供多元的考虑因素，注重多学科与多价值观的合作与交叉，可增强规划的“广度”，使规划的思路更加宽厚，为规划更具有科学性，提供了较好的基础条件。城乡规划涉及到经济、社会伦理、生态环境、空间布局等方方面面，若就规划论规划，未免视线过于狭隘。

(二)强调公众参与

强调公众参与的实践规划城乡规划涉及政府、公众、开发商等多方主体，各方主体在目标导向和主体利益上会有所不同，在主体的观念和思想上，会存在着较大的分歧。因此，城乡规划编制过程中要多路径推进规划的公众参与。通过公众参与保证规划成果能够较为全面地反映不同主体的要求和意愿，通过公众参与实现不同利益主体分歧的协调，减少实施中矛盾的激化。

(三)重视多部门协调

重视多部门利益的综合协调，调动各部门参与规划的积极性城乡规划的综合性要求在规划编制过程中加深对其他职能部门职权与城乡规划之间关系的研究，重视多部门利益的综合协调，突出各部门价值的导向，主动引导、明确职责，以期能得到了相关政府部门的积极响应，为规划的实施提供良好的政府基础，充分发挥城乡规划对社会经济发展的统筹和综合调控作用。

(四)解决重点问题

深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理体制；改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会；改革土地管理制度和土地产权制度，探索“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途；解决农民进城的“门槛”问题；改革区域行政管理体制，祛除僵化的“设市标准”控制。

四、生态规划

(一)设计规划方法

《设计结合自然》著作中，麦克哈格以美国某地区的园林道路设计方案为具体案例，对于设计结合自然·生态规划方法作了详尽的解释。麦克哈格的设计理念把最佳道路设计定义为社会效益最大化的同时社会损失控制在最小范围内的设计。

对于各项控制因素可大体划分为自然生态障碍与社会效益价值两侧面分别展开分析和评价。其中，自然生态障碍中涵盖了坡度、地表排水、土壤排水、基岩地基、土壤基地、易冲蚀程度等在内。另一方面，社会效益价值涵盖了地价、历史价值、潮汐淹没、水文价值、景观价值、休闲价值、人居价值、森林价值、公共事业机构价值等在内。结合以上诸多的评价因素进行数据资料分析，分析结果可以用三等级划分给予评价，以道路建设区域内地面坡度的状况进行划分：地带一，坡度大于等于10%；地带二，坡度处于2.5%至10%；地带三，坡度小于等于2.5%。另外，以道路建设区域内景观价值的状况进行划分：地带一，景观价值丰富；地带二，景观价值较高的空旷地区；地带三，景观价值较少的居住聚集地区。

(二)我国道路规划设计的传统方法比较

国内道路进行路线规划设计的传统方法，主要的考虑因素包括当地经济发展预测、道路网络覆盖密度、道路施工时间计划和可用投资数额等，对于环境层面、人文价值层面等重视程度不够，仅作为辅助参考因素。

传统的决策流程为：项目规划、工程可行性研究、初步设计、施工图设计。通过成本效益分析法对于即将拟建的项目工程尝试可行性的分析，往往仅结算直接的效益，对于其他的间接效益不慎留意。并且，对于成本的预算仅仅计算建设费用、征地、拆迁费用和运营费用等，忽视了社会资源成本统计分析，所以我国道路规划设计的传统方法存在很大的问题。

(三)设计结合自然·生态规划方法中的可应用点

《设计结合自然》著作中的设计结合自然·生态规划方法，给予规划界新的思考视角，这种方法并不非把重点放在设计这一点上或是自然这一点上，而是专注于二者的有效的结合，关乎人与自然的和谐关系和生存哲学。人们往往受到种种因素的限制，如职业、性别、社会地位与角色等等，使得眼界长久局限于固有的阈限内，但是设计结合自然·生态规划方法突破了许多的限制，使得人与人之间的人际因素、人于世界之间的关系有机结合并进行判断。设计结合自然·生态规划方法能够在实际应用中，引导人们走出原有的分裂割据思考问题的模式，启迪创新精神，以人与自然的和谐共生角度解决问题。

城乡规划应当明确规划对象是谁以及为何规划。在明确了城乡规划的目标后，才能节约建设资金成本和时间成本等。人们属于并依赖于自然生态系统，拥有着一部分管理和维护这个系统的能力和义务。为了给人类自身设置更加优越舒适的生存空间，为了更好的管理、规划和维护这个生态系统，不应当仅从经济角度或者人的角度去进行规划设计。

当下，我国城乡规划设计对西方做法进行了一定程度上的采纳，但是仍然偏重于维护人的发展和经济权益等。城乡规划是基于社会多元主体对于社会、经济、环境的发展共识展开，在各种社会矛盾参与方之间进行谈判化解的机制，涉及政府部门、投资开发商、居民群体等，城市易陷入各方进行利益争夺点。设计结合自然·生态规划方法可以避免城乡规划工作对于建设初衷的偏离，实现正当的规划涉及目标。

五、总结

城乡结合是我国现阶段发展的重中之重，对这个区域的规划是我们目前遇到的重点也是难点。规划设计结合自然生态和城乡的实际情况是一种保护性策略，可以最大程度的保护当地的风貌和人居环境，同时减少不必要的人力物力投入。生态规划的应用前景是比较广阔的，在道路铺设中、城市公共空旷空间的规划中、城市背景下的土地利用等方面都有一定的研究价值。城乡居民在设计结合自然·生态规划方法的警醒中，要时刻明确对自然生态环境的尊重和理解，要想实现人居环境的改善和优化，必须将设计结合自然，合理的应用于城乡规划设计中。