基于生态文明视角下政府环境责任审计的作用机制分析

(云南师范大学 云南 昆明 650092)

自从党的十八大召开以来，我国十分关注在经济高度发展下的环境生态问题，生态文明建设也定为我国的国家战略。国家战略决定了政府审计的方向，政府审计应当针对现实状况，遵循生态文明建设的国家战略的引导，在政府审计制度不断完善的情况下强化创新政府环境责任审计的理念与技术，使政府环境责任审计更好的履行监督职能，在生态文明建设中发挥关键性作用。维护生态平衡和保护环境是关系到人类生存和社会发展的基本问题。如何开展生态文明建设也成为我国发展的重要课题，进行政府环境责任审计就是我国实行的众多举措之一。政府环境责任审计提出后不久就成为了一种有效的的监督和审查手段，可以提高人们对环境的保护意识，有效地将生态文明建设与经济与政治建设相结合，进而加强中国的生态文明建设。政府环境责任审计作为监督工具，可以对环境和生态进行严格的监督，在更加严格的监督下也会使被监督企业得到更好的发展，生态文明建设也能得到更好的进步。我国政府环境责任审计制度从开始执行以来，发挥了极其重要的作用，但距离制度的完善还有不小的距离，未来还应该在生态文明的视角下来加深认识政府审计制度，完善多位一体的环境审计政府环境责任审计的重要作用与意义格局。本文对环境责任审计进行研究，分析其作用机制，并结合实际提出实施策略有助于改善生态环境，完善环境管理体系，提高环境管理水平，完善多位一体化的环境审计结构。

一、我国政府环境责任审计的发展历程

我国政府环境责任审计工作仍处于起步阶段,许多地方已开始进行环境责任审计试点工作。但对于政府环境责任审计内容以及审计出的环境问题如何界定被审计对象应承担的环境责任,由于对这些内容尚未有统一明确的规定,导致地方实践效果良莠不齐,出现审而无用的情况。我国审计界从1998年开始环境审计的理论研究。典型的研究成果是王广金的文章《要重视城建环保审计》一文，文中提到了环保审计的重要性，得到了广大学者的认同。张以宽(1997)提出了环境审计的合理对象与六项假设，杨树滋和王德升(2002)提出了环境审计概念体系，李雪(2004)对环境审计进行重新界定。刘长翠(2004)认为环境审计的出现，以制度形式保证环保受托经济责任的履行，是公众对环境管理要求提升的必然结果，。刘洪海(2016)在支撑政府环境审计的理论基础上加入了社会契约理论和国家治理理论。这些学者从不同角度研究了环境审计的有关问题，丰富了我国环境责任审计的基本理论。本文在上述研究基础之上，从生态文明视角展开政府环境责任审计的作用机制研究。[1]

二、生态文明视角下政府环境责任审计的作用机制

(一)监督机制

政府机构应该坚定目标，以及大限度地利用资源和保护环境。针对生态文明建设，政策有效性和合理性是监督的主要对象，除此以外应该监督有关机构贯彻和实行生态文明建设政策的情况，以便能够及时发现问题，进行改正。我国有关法律规定，政府审计机关和其他有关部门都有权对被审计单位的违法违规行为作出处理、处分和处罚。这些法律规定加深了资源环境审计的监督作用，对生态文明建设的源头保护起到了很大的促进作用。

(二)威慑机制

能够使被审计单位心怀敬畏，保持审计机关的威严形象，这种敬畏既来自于审计机关的权威和信任，还来源于审计法中规定的各种权利，威慑机制会极大地提高审计单位的工作效率，能够达到杀一儆百的效果。由此一来，国家审计的权威性得到了提高，审计威慑机制也得到了很好地执行。利用审计威慑机制，可以加强我国生态文明建设的实施，减少生态文明建设中肆无忌惮的动机。

(三)预警机制

审计机关可以利用跟踪审计、专项审计、持续审计三种具有预警作用的手段，对被审计单位进行监测，其中包括政策执行、违法违规等行为和问题，政府审计机关搜集问题、进行处理、及时反映，上级当局收到发现的问题和相关的信息，以便他们及时采取相应措施进行反馈。

(四)协调机制

生态文明包括自然生态系统的开发及优化、资源的节约等多个方面。所以在实行审计的过程中相应的会涉及到规环境保护、公共交通、政府财政、水利水电等部门，在对这些部门的联合与协调的条件下，建立一种多个部门联合办公的的机制，从而有效地对有关机构和部门依法实施监管。[2]

(五)问责机制

审计机关作为环境责任监督机构，可以通过有关路径强化环境责任的审计问责：一是通过审计移送处理进行提出问责究责的建议。对于环境责任主体履责行为的否定性结论，审计机关应当及时移送相关主管部门、上级单位，及时协调了解责任追究的处理结果。二是通过环境监督平台进行联合问责。审计机关可以联合生态环境、财政等其他环境责任监督部门，发挥一体化优势。

(六)惩治机制

由于审计机关没有处罚权限，对于审计过程中出现的违法违纪行为，应及时交予公安机关及检察机关进行处理，提出责任追究建议并应及时与机关单位进行沟通联系，了解处理结果，统一协调各政府部门的活动，改进系统的执行，建立更全面的机制。

三、我国政府环境责任审计的优势与面临的困境

(一)我国政府环境责任审计的优势

1.不受其他外在因素的影响，比如，个人、社会团体及行政机关，更好的保持了审计工作的公平与公正，确保了相关结论的准确性，切实加强生态文明建设。其次，政府审计资源具备较高的政治素质，能够准确把握国家各项宏观政策和法律法规，具有较高层次的审计效果。

2.政府审计是一种经济监督活动，具有综合性强，专业性强的特点。在《审计法》中，指出政府审计可以监督政府，下属部门，国有金融机构和企事业单位的财政财务收支，作用范围广，深度更高，能够深入到生态文明建设中的方方面面与此同时，政府审计也是一项融合了大量专业知识的科学评估行为。根据其优势，可以考虑多学科知识，对生态文明建设中涉及的政策，项目，资金和领导责任进行审计和评估。及时发现生态文明建设中出现的各种问题，采取策略，规避风险，在很大程度上维护资源环境安全。[3]

3.政府审计是经常性的监督活动。政府审计的监督活动存在于政治，经济，文化和社会建设的方方面面，“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”，具备常态性、长效性的特点。[3]

(二)我国政府环境责任审计面临的困境

1.在环境审计的专业方面，专业人才比较缺乏的同时，审计方法相对比较落后。主要是因为传统的审计工作人员相对思想比较落后，知识结构也比较简单，同时在培养环境审计人才方面，短时间内很难培养出所需要的人才，无法适应环境审计发展的需要。

2.我国政府环境责任审计法律基础薄弱，导致缺乏相应的政策支持，我国法律法规针对政府环境责任审计职责的规定条款不足，而且我国现阶段对于环境审计缺乏明确的审计标准，使得很多审计活动无法在相应的时间内完成，审计质量也不会太高。

3.环境审计的社会影响不足，我国现阶段公众的环境意识不强，导致了环境审计的舆论氛围基础薄弱，很多人都缺乏对环境审计的理解，最终使得环境审计实践所造成的社会影响相对不足。

4.环境管理的基础不足，由于财政投入无法支撑设施的维修和更换，使得各地环境监测设施较差，造成了环境数据参考的价值比较低，甚至于无法得到对应的数据，使得研究信息参考价值不高。

五、提升我国政府环境责任审计工作效率的对策建议

(一)加大审计人才培养，增强审计人员的道德规范

更加注重人才的培养，重视人才的引进，提高审计人员的综合素质，重视培养审计人员的职业道德，由于技术性、专业性和综合性的要求，所以要对现有审计人员进行专业相关知识的培训和教育，扩大审计人员的知识储备，与环境审计相接轨，将其培养成兼具财务会计和资源环境科学专业知识的复合型人才。适当招收环境等相关专业毕业的人员，扩大资源环境审计的队伍，优化审计人才结构。

(二)解决法律困境

完善的法律制度是生态审计有效实行的保障，也是规范生态审计的依据。我国应根据国情，加快建立生态保护标准体系，完善生态审计法律制度。可先对某些区域开展生态审计试点工作，逐步引导区域及企业自愿参与，在此基础上不断完善生态审计立法，为生态审计的实施提供法律保障，使我国的生态审计尽快步入法制化、规范化、标准化轨道。[4]

(三)增强政府环境审计的社会影响力

政府应扩大环境审计的领域范围，与可持续发展战略相结合，从而对环境政策的制定和实施进行全面的监督；应更加注重生态系统的变化，并结合生态治理的手段和措施开展审计活动；在实施环境可持续发展的同一时间促进经济与社会的可持续发展；在丰富环境责任审计类型的同时，在把资金审计作为重点审计的基础之上增加绩效审计的比重。审计机关提高对政府或其相关机构是否完成环境目标的关注，把重点放在环境绩效审计上；审计机关在展开审计活动的同时，对政府及其相关机构在治理环境等职责的履行情况进行全面的评价，从而更快的建立和健全政府问责机制。在审计结束后，及时向社会公布相关的审计结果，增加审计工作的透明度，这也是提高政府环境审计社会影响力的一种途径。[5]

(四)提高环境管理的综合能力

建立更加完善的制度来提高政府对环境管理的重视，增加对财政投入力度来促进环境管理系统及其设施的完善，提高环境管理系统的信息化水平，实现基础数据的资源共享。通过规范环境管理系统的运行，来提高数据的可靠性和真实性。

(五)注重增强审计技能，促进专业能力提升

建立资源环境审计外聘专家制度，对审计人才进行整体培训。按照资源环境审计项目的实际状况，聘请资质优秀的环境工程技术和环境法律等方面专家对专业人员进行培训教育，增强审计的专业技能，优化审计过程，使审计人员的专业能力得到更进一步的提升，从而使得审计结果更加准确，更加权威。