对国际航空安保公约体系中管辖权问题的研究

摘 要 在民航业快速发展的同时，各国国内和国际的尖锐矛盾和斗争也影响到航空领域，危害国际民航安全的犯罪成为国际犯罪分子新的目标和场所。据一位美国学者统计，从1948年到1967年共有45起劫机事件，而后1968年一年就达到了30起，1969年更是高达91起……。在诸多的劫机事件中，数量众多的无辜旅客受到伤害，民航运行安全遭到严重挑战。二十世纪以来，国际社会的动荡不安、国际政治环境的险象环生以及国内的阶级民族一系列内部矛盾等都是滋生危害民航安全行为的诱导因素。危害国际民用航空安全罪作为一种危害性极强，社会负面影响极大的犯罪，只有各国不断加强国际间的合作，对此类犯罪严厉打击，才能起到震慑作用，才能遏制住其不断蔓延数量激增的趋势。因此，研究如何保障国际民航安全、减少航空安全犯罪、促进国际民航业健康稳定发展成为一项非常重要的课题。

关键词 管辖权 航空器劫持 航空安全 北京公约

作者简介：兰倩，中国民航大学法学院。

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.216

一、国际航空公约中对航空犯罪行为管辖问题的演进

1935年，哈佛研究所《刑事管辖公约草案》将刑事管辖权分为四种原则：领土原则、国籍原则、保护原则和普遍原则。不可否认，这种分类在国际法的发展过程中发挥了很大的作用。但随着时代的发展，将其适用于已经发展变化了的现代国际法实践，就会产生许多问题。危害国际民航安全的刑事犯罪就是如此。原有的传统国际法关于管辖权的规则，已不能完全满足制止危害国际民航安全犯罪的需要。若各国按照国内法各自为政，必然会造成混乱，或者造成无人管辖或多国均要求行使管辖权的情况。这也就使得，如何解决航空安全犯罪行为的管辖权问题，成为了整个国际社会所共同面临的一个重要议题。

为解决在航空器上的犯罪行为所可能引起的管辖问题，从1950年起，国际民航组织的法律委员会就把航空器内犯罪的管辖权列作研究重点。而1963年的《东京公约》缔结的主要目的即在确定对于可能或确实已经危害航空器或其所载人员或财产安全的人，或可能或确实已经危害航空器上的良好纪律与秩序的人，至少登记国拥有管辖权。从1956年国际民航组织决定起草开始，经过三年时间的仔细斟酌，又经历了1959年《慕尼黑草案》、到1962年形成的第二稿《蒙特利尔草案》和经征询各国意见后，同年，法律委员会在第二稿的基础上再加修改，形成了第三稿《罗马草案》，并于1963年8月在东京的正式外交会议上确定成为正式公约。《东京公约》在规定了登记国管辖权（第三条第一款）的同时，也确立了“并行管辖”体制（第三条第三款）。

《东京公约》制订后的一段时间内，全球性劫机浪潮迭起，当国际社会迫切希望将劫机分子绳之于法时，才发现《东京公约》的很多条款是软弱无力的。这种形势推动了国际民航组织法律委员会第17次会议（蒙特利尔会议）拟定出《非法劫持航空器公约草案》。1970年12月16日，在海牙举行的第七十七次特别外交会议上，通过了《非法劫持航空器公约草案》，并签署了《海牙公约》。虽然《海牙公约》承袭了《东京公约》的“并行管辖”体制，但公约所确立的“或引渡或起诉”原则很大程度上加强了公约规定的管辖权的可适用性（第七条）。然而，“或引渡或起诉”原则的规定虽然是为了使危害国际民航安全的犯罪分子受到一定的制裁，但是公约的确存在令人缺憾的地方，就是规定了对案件实施管辖的国家必须送交其主管当局并由主管当局以与本国法中任何严重性质普通犯罪相同的方式来确定。实际上，这便使得实施管辖的国家获得了很大的自由裁量权。所以就此项原则的具体规定来看，是否能够有效惩治罪犯，答案是存疑的。

在国际民航业迅猛发展、国际交往日益频繁和不断深入的大背景下，劫持飞机的行为不言而喻是一种严重危害航空安全的犯罪，除此之外，破坏或摧毁使用中的航空器的行为、在飞机上放置易燃易爆物（如炸弹、汽油、化学物品等）诸如此类的危险行为、散播飞机上有恐怖分子或炸弹等谣言信息，等等，同样具有很强的危害性。这便促成了1971年《蒙特利尔公约》（以下简称“蒙约”）的产生。然而“并行管辖体制”被《蒙约》沿用下来的同时，还强调了犯罪发生地国的管辖权。

二、 国际航空安保体系的发展与延伸——《北京公约》和《北京议定书》

在“9·11”事件发生后，2009年12月25日，爆炸事件再次发生在美国达美航空公司的一架班机上，这不仅使得美国人民圣诞节日团聚欢乐的热闹氛围消失得无影无踪，还使得国际民航再度被恐怖主义的阴霾所笼罩。这些事件暴露了由五部国际公约和议定书所组成的国际航空保安公约体系存在法律漏洞，并不能有效遏制犯罪，因此2010年的《北京公约》和《北京议定书》获得会议审议通过，这是在联合国框架内签署的也是民航史上首次以中国城市命名的国际法律文书。

《北京议定书》就管辖权对于《海牙公約》和“蒙约”的修改同《北京公约》的规定基本相同。而《北京公约》的第八条针对管辖权的规定是：

第一，与“蒙约”第5条第1款的规定一致，只是增加了一项（e）犯罪是由该国国民实施的，每一当事国应当采取必要措施来确立其管辖权。

第二，增加了一款，即（a）如果犯罪是针对该国国民实施的;（b）犯罪是由其惯常居所在该国境内的无国籍人实施的，每一当事国也可对任何此种犯罪确立其管辖权，作为任择性条款。

第三，与“蒙约”第5条第2款的规定一致。

第四，本公约不排斥根据本国法行使任何刑事管辖权。

三、公约规定的管辖权规则产生的竞合及解决方式

（一）管辖权竞合的定义

管辖权竞合有两种表现形式，“消极竞合”与“积极竞合”。消极竞合是一种无人愿意管辖的状态，而出现这种状态的原因主要是，在实践中，一国虽然对某一国际航空犯罪案件具有管辖权，但考虑到政治因素的影响或者是纯粹的认为他国管辖更为适宜，思及此便放弃了对该案件的管辖权主张。或者也可能因为该案件在证据的搜集上，难度较大、耗费国家的人力物力过大，总而言之就是管辖对应所付出的成本过高，致使一些国家即便有管辖权也不愿去行使，最后出现了无人管辖的状态。为了避免这种情况的出现，有效地办法就是通过修订法律——既包括国际公约的管辖权条文也包括各国的国内法，从而扩大各国管辖权的行使范围，促使各国积极行使权力，达到保障本国公民人身财产权利的同时制裁犯罪分子的目的。积极竞合，与消极竞合的表现状态相反，是指针对同一起案件，有多个国家主张管辖，这也是目前常见的状况。这种状况符合整个国际对惩治航空犯罪行为不断重视，以及各国对航空犯罪打击力度不断加大对本国公民财产的保护日益重视的大背景。但最主要的原因还是因为一国刑法是一部与国家主权联系最密切的法律，是彰显国家权威表明国家立场的典范，任何国家都会尽一切可能的用本国法去惩罚罪犯，极少有涉及本国的案件而本国却不愿意行使管辖的情况。随着国际社会对国际航空犯罪的打击力度的不断加大，各国交流的不断深入，大量的国际条约也随之产生，各条约加入国的数字在不断增加，也就表明同一起航空安全的犯罪覆盖的区域越来越广所牵涉的国家越来越多，多国对同一起案件同时主张管辖权的“积极竞合”现象也会越来越普遍。

（二）公约规定的管辖权规则产生竞合的种类

通过研究各公约有关管辖权的规则，可知，当一项危害航空安全犯罪的行为发生后，依目前国际条约的规定，至少有下列国家对此项犯罪有管辖权：

1.航空器登记国。由于飞行中的航空器仅是一个临时单位，与航空器上的人员及财物关系最密切的国家便是其登记国。因此，航空器登记国当然应拥有管辖权。三公约和《北京公约》都规定了航空器登记国的管辖权。

2.犯罪发生地国。这种管辖模式是基于领土管辖原则而产生的。由于各国宣布对自己国家领土的上空有绝对主权，航空器飞经国自然有管辖发生于其上空的犯罪的权利。尤其对于危害用于国际航行的航空设施和机场内的犯罪，犯罪发生地国有更方便行使管辖的有利条件。“蒙约”第五条第一款第一项、《北京公约》第八条第一项便有此规定。

3.犯罪嫌疑人或受害人国籍国。即主动国籍原则和被动国籍原则。主动国籍原则，即犯罪嫌疑人或被告人为该国国民者，本国因此有权对之行使管辖。《东京公约》中规定了犯罪嫌疑人的国籍国管辖原则，但并没有出现在《海牙公约》和“蒙约”中。由于大多危害国际民航安全的犯罪事件往往具有一定的政治目的，可能其背后有本国政府的支持，所以，在实践中，犯罪人国籍国的管辖权往往由于不利于对案件的公正处理而遭到否定。被动国籍原则，是指受害人或原告为本国国民者，受害人或原告国籍国对案件有管辖权。根据此项原则，国家可以对外国人在外国犯下的侵犯本国公民利益的犯罪行为行使管辖权。但是，由于这项原则实际上扩大了国家刑法的适用范围，一些国际法学者对这种有域外性质的管辖权表示异议。但事实上，人们组成国家接受国家规则约束的根本目的就是确保自身生存的利益，使其得到更好更全面的发展，而保护本国公民不受犯罪行为的侵害是一国政府的基本职责，这也是一个国家成立并存续的意义。如果做不到这一点，就是政府的失职，国家也就失去了民心。由于依被动国籍原则审理特定案件时，犯罪嫌疑人或被告人一般是在外国的外国人，故只有当犯罪地国未对其给予应有惩处时，该被害人国籍国才有理由实施管辖。因此，国际上较为普遍的意见认为，被动国籍原则仅适用于比较严重的犯罪，鉴于航空犯罪的严重危害性，《东京公约》不仅明确肯定了按被动国籍原则行使的管辖权，而且客观上进一步扩大了被动国籍原则适用的范围。

4.航空器承租人的主要营业地或永久居所国。当航空器的承租经营者的国籍国并不是该航空器登记国时，该航空器登记国可能与该航空器实质上没有任何联系，而与承租人才具有真正的利害关系。在国际私法上，住所与永久居所都是“住所地”管辖的连结点。因此，航空器承租人的主要营业地或永久居所国也应有刑事管辖权。“海牙公约”、“蒙约”和“北京公约”均有此项规定。

5.带有犯罪嫌疑人的航空器降落地国。因劫机是一种连续性犯罪，即被劫航空器未被当地主管当局接管之前，犯罪仍在持续实施中。降落地国对之实施的管辖，一般属于领土管辖的范畴。“海牙公约”、“蒙约”以及“北京公约”均明确规定了此项管辖权。

6.犯罪嫌疑人出现地国。有些案件中会出现诸如此类的状况，即劫机犯在劫机失败后或者航空器降落后而劫机犯未被逮捕的情况下，跳伞或采用其他方式逃至其他国家。基于此，公约对犯罪嫌疑人的发现地国也设立了具有“普遍管辖”性质的管辖权，旨在保证犯罪分子无论到何处都难逃法网。“海牙公约”和“蒙约”均有此规定。

7.本国国民为犯罪嫌疑人时的当事国。这条为《北京公约》新增加的一种情况，公约将这种情况列入当事国应当确定管辖权的情形，似乎有让条约规定超越各当事国主权的意图，这也就是说当事国在根据本国法确立管辖权后，应当将该公约的规定作为一种补充，在行使时不能偏袒其国民。

8.依国内法行使国内管辖权国。所有的公约中都有这一规定，虽然知道这样的规定会产生更多管辖权竞合的可能，但是，严惩犯罪毕竟是公约缔结的主要目的。

（三）解决管辖权竞合的方式

1.公约之间的不断演进和完善。理论上，根據公约的规定，对同一危害航空安全的犯罪行为可能会出现多个国家都具有管辖权的局面。但这样便消除了管辖权消极竞合的产生即无人管辖的状态，对惩治犯罪具有重要意义。下面主要讨论的是公约造成的管辖权积极竞合的解决。

《东京公约》制订的目的之一就是解决管辖权竞合问题。公约在制订过程中做出了大量努力，却没有取得成功。事实上，《东京公约》中有关管辖权的规定即是仿效1958年日内瓦《领海与毗连区公约》第十九条第一款规定的。国际法学者依该公约为蓝

图，在《东京公约》第四条规定了非航空器登记国可以行使管辖权的情况。但是这一建议一经提出，立即遭到很多国家的强烈反对，因为飞行和航海有很大区别，对于船舶沿海国可以相对自如地实施管辖，但航空器飞经国即使能够判断犯罪发生在本国领土上空，也不可能立即将航空器拦截下来实施管辖。更何况在实践中，飞经国极少有可能知道正在飞经其领空的航空器内发生的犯罪。这也就是说，虽然《东京公约》第四条仿效了年的《领海与毗连区公约》的规定，但实质上己十分迥异了。

《海牙公约》的制定过程中，有的国家认为首先，优先制的设置并不是简单的说谁具有优先管辖权那么简单，而必须有切实可行的引渡制度加以保障才可实施，所以，单单设置优先制是没有意义的更何况在当时如何实现对危害国际民用航空安全罪的引渡还是个更大的难题;其次，针对不同的案件，具有管辖权的国家是不同的，与案件联系最密切的国家可能是犯罪发生地国，也可能是航空器登记国，还可能是其他国家，因此，机械地设立哪个国家可以优先实施管辖未必就是好的方法，应该根据具体案件来具体分析;最后，管辖权竞合在国际上解决其他有国际因素的犯罪中也是经常出现的，既然一直没有得以解决就说明其存在的道理和解决的难度，那么，为何一定要对机上犯罪寻找到优先制呢？这些否定的观点，其实是不无道理的。因此，在《海牙公约》和《蒙约》讨论的过程中，虽然有很多国家坚持设立优先管辖， 但最终均未达成一致。但在解决管辖权竞合方面却迈出了很大一步，确立了“或引渡或起诉”这一重要原则。

2.防止“庇护权”的滥用。理论上，“政治犯不引渡”并不能导致管辖权竞合的产生，但是，如果排除这一原则的适用，管辖权竞合的解决便容易许多。在《海牙公约》订立之前，很多劫机犯罪分子由于政治原因实施劫机活动逃到另一国家后，所在国往往以政治犯罪为由对其行使“庇护权”，因而纵容了很多此类犯罪。倘若将这一障碍排除，则即使发生竞合，也可以顺利得以解决。

由于《东京公约》、《海牙公约》和《蒙约》并没有将危害国际民航安全的犯罪彻底排除于政治犯罪之外，三公约规定的管辖权行使起来就变得愈加困难。再加上“或引渡或起诉”条款具有非强制性，致使犯罪分子的引渡仍不能顺利进行。

在最新的《北京公约》中，对“或引渡或起诉”条款进行了修改和完善。从《海牙公约》和《蒙约》的规定中发现，它们都还不能阻止以犯罪嫌疑人是政治犯为借口而拒绝引渡的情况发生。而在《北京公约》和《北京议定书》中，都强调了各当事国应当对这两份文件中所规定的各项犯罪同等对待，也明确规定了对于公约里确定的犯罪不得只以其涉及政治罪、与政治犯罪有关的犯罪或政治动机激发的犯罪为由而对引渡或司法互助请求加以拒绝，这能够更进一步地有效打击危害航空安全的犯罪。

参考文献：

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