特朗普政府非洲新战略“新”在何处？

刘中伟

【内容提要】 特朗普政府于2018年底推出非洲新战略。这一战略与此前发布的《美国国家安全战略报告》一脉相承，其突出特点是大肆强调“美国优先”、减轻美国在非洲负担、制衡中非关系发展的色彩浓厚。当前，美非关系增长乏力，特朗普政府无力推出重量级对非新举措，却一味将矛头对准他国，这种做法既得不到国际社会的支持，也不会受到非洲人民的欢迎。

【关键词】特朗普政府；非洲新战略；美非关系；“美国优先”

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.02.008

特朗普对非洲较为漠视，他就任美国总统两年多来非但从未访问过非洲，还指名道姓地污称一些非洲国家是“粪坑”，引起非洲国家的极大愤慨。[1] 2018年岁末，白宫终于推出了特朗普政府的非洲战略。随后，特朗普国家安全顾问约翰·博尔顿（John Bolton）在美国传统基金会（Heritage Foundation）发表演讲并对此作出详细解读。为强调该战略与往届美国政府对非战略的不同，特朗普政府特意称之为非洲新战略。与奥巴马政府的对非战略相比，特朗普政府的非洲新战略“新”在何处？有哪些特点与变化？

大肆强调“美国优先”

特朗普政府非洲新战略的第一大显著变化是通篇着墨于美国对非政策的出发点必须是保护美国国家利益，赤裸裸地强调“美国优先”。

2012年6月14日，奥巴马政府正式发布了对非战略文件，对美国在非洲的利益和战略进行详细阐述，即《美国对撒哈拉以南非洲战略》。奥巴马政府的对非战略巧妙地将美国每一项在非利益的界定都“嵌入”在非洲利益之中。通观2012年版的《美国对撒哈拉以南非洲战略》，奥巴马政府无处不在彰显美国的非洲战略是为了非洲国家的发展和非洲人民的利益。例如，该对非战略文件指出，非洲经济可持续发展具有重要意义，美国政府将鼓励美国公司开展对非业务，通过资本与技术为非洲的发展作出贡献。在政治上，美国将不会袖手旁观，而会坚定不移地支持非洲国家的民主进程。该文件界定了美国在非洲的核心利益，明确提出美国对非战略的四大支柱：其一，加强非洲民主机构建设；其二，促进非洲的经济增长、贸易与投资；其三，推进非洲和平与安全事业；其四，改善能够促进非洲发展与机会增长的各种条件因素。[2]综上，奥巴马政府的非洲战略非但对“美国优先”只字不提，而且刻意塑造美国在非洲的道义高地。

与奥巴马政府的对非战略不同，特朗普的非洲新战略丝毫不加掩饰，赤裸裸地将美国利益置于非洲人民的利益之上，大肆强调“美国优先”。特朗普政府的非洲新战略相关文件开宗明义地指出，美国非洲新战略是政府各部门协同讨论的结果，反映了特朗普总统外交政策的核心信条，即不管是在国内还是国外，都将美国利益放在第一位。而美国政府之所以制定该文件，是因为非洲的稳定和繁荣与美国国家利益密切相关。在非洲新战略之下，特朗普政府将保证美国对非政策的每条路径、作出的每项决策、追求的每项政策目标和在援助上投入的每一美元都能够促进美国在非洲的三项核心利益，即推进美非经济合作、打击非洲伊斯兰极端恐怖主义、确保用于对非援助的美国纳税人的钱不被浪费。在美非经济合作方面，博尔顿指出，特朗普非洲新战略提出名为“繁荣非洲”（Prosper Africa）的倡议，其目标就是扩大美国的出口市场，为美国创造更多的就业机会。[3]

追求和维护国家利益是一国外交政策的应有之意，美国非洲新战略强调追求国家利益本无可厚非，但像特朗普政府这样将之发挥到极致的对非战略文件，在美国历史上还从未有过。纵观第二次世界大战以来的美国历届政府，虽然对非洲战略地位的评估和重视程度相差很大，但无一不宣称美国的非洲政策是为了非洲人民的利益。其实，应该看到，特朗普政府的非洲新战略赤裸裸地强调美国利益并非横空出世，而是与其此前发布的《美国国家安全战略报告》一脉相承。在这份2017年12月份出台的报告中，特朗普指出，“美国优先”不仅是他的个人信念，也是美国政府在“领导”这个世界时最重要的基础与任务。在报告开篇，特朗普甚至直接称其为“美国优先”的国家安全战略，可见 “美国优先”“美国利益”是特朗普安全战略的核心与灵魂。由此不难理解，为何这些现实主义原则成为其非洲新战略的指导思想。

减轻美国在非负担

特朗普政府非洲新战略的第二大显著变化是减少美国对非洲的义务，从而减轻美国在非洲的负担。

一是在反恐方面强调发挥非洲国家的自主性。自“9·11”恐怖袭击事件发生以来，不论小布什政府还是奥巴马政府都将打击恐怖主义作为美国对非战略的优先选项，“反恐至上”的对非战略格局早已确立。但特朗普政府的非洲新战略在反恐方面的“新”主要体现在鼓励非洲国家担当反恐先锋，从而减轻美国在非洲的负担。特朗普上台以来，大幅增加军费预算，但却力图减少对非军事投入。2017年11月，4名美国士兵在尼日尔遭遇军事伏击丧生，在美国国内引发巨大的讨论与争议。[4]2018年11月，五角大楼宣布美国将削减驻扎在西部非洲地区的士兵数量。[5]时隔仅一个月，新出炉的美国非洲战略表明，特朗普政府将在缩减对非军事投入的同时力图维持美国的军事影响。博尔顿指出，虽然美国在马里、利比亚、南苏丹等非洲国家投入了大量金钱，但遗憾的是恐怖主义仍持续将美国利益推向危险的边缘。这说明，美国的投入耗费了巨大的国家资源，但效果却并不如人意。因此，美国非洲新战略的目标将是鼓励非洲国家发挥自主性，主动担当起反对恐怖主义和維护和平稳定的义务。博尔顿说，在美国的支持下，由马里、毛里塔尼亚、尼日尔、乍得与布基纳法索组成的萨赫勒五国联合力量（The G5 Sahel Joint Force）在本地区打击恐怖主义、跨境组织人口贩卖等方面发挥了突出作用，美国将乐于看到更多类似的地区性安全组织的出现。[6]

二是在联合国非洲维和行动方面要求进行精简与重新配置。美国是非洲最大的军事援助国，也是联合国在非洲维和行动的最大资金提供者。鉴于“9·11”恐怖袭击事件以来美国在非洲的安全利益不断增加，小布什政府与奥巴马政府对联合国在非洲的维和行动向来持支持态度，投入的资金呈增长之势。但是，以精打细算著称的特朗普上台后，不仅要求北约盟国分摊防务费用，还抱怨美国承担了过多的国际义务，要求削减美国的联合国会费及在联合国维和行动预算中所占的份额。2018年9月，在第73届联合国大会的演说中，特朗普重申美国的这一立场，声称他的政府今后不会支付超过25%的联合国维和预算。[7]在其非洲新战略中，特朗普政府对奥巴马政府的对非援助作出重要调整，再次显示了其力求减轻美国负担、减少对非义务的立场。博尔顿坦言，特朗普政府的非洲新战略将重新评估美国对联合国维和行动的支持，并将不再支持那些联合国在非洲的“无效”维和行动。在特朗普接下来的任期内，联合国相关维和行动必须进行精简与重新配置，而对于那些不能创造持久和平的维和任务，美国将从中抽身而出。

三是在对非援助方面强调更有效利用美国资金，设定对非援助的“优先国家”。特朗普政府一再抱怨美国在非洲浪费了太多纳税人的钱，对非援助的调整是其与往届美国政府非洲战略的最大不同之一。奥巴马政府的《美国对撒哈拉以南非洲战略》多次强调，通过援助帮助非洲国家提高政府治理能力、减贫、打击犯罪以及促进可持续发展的重要性。该战略文件指出，非洲是美国总统三大发展倡议即“全球健康倡议”“未来粮食保障计划”和“气候变化倡议”的焦点，美国将通过援助等手段促进非洲国家的安全稳定以及经济社会的全面发展。根据该战略文件，奥巴马政府于2013年6月推出了“电力非洲”倡议，以期通过五年提供70亿美元的援助发展电力项目，以“倍增”非洲大陆可以使用到电力供应的人口。[8]反观特朗普政府，执政两年来在对非援助方面非但至今未推出任何重量级的倡议，反而多次宣称减少对非援助。为对特朗普政府所谓的非洲新战略辩护，博尔顿晒出美国对非援助的账单并指出，1995—2006年，美国对非援助规模几乎等于其他所有援助者提供资金的总和；2014—2018年，美国仅对南苏丹及其周邊国家难民营的人道主义援助总额就达到了37.6亿美元。博尔顿抱怨说，尽管美国在非洲投入了数以十亿计的援助资金，但是并没有实现美国期望的目标：一是消除非洲恐怖主义、极端主义和暴力的根源；二是阻止其他大国增加在非洲的权势与影响力；三是使非洲国家实现更加稳定、透明的政府治理，提高非洲经济活力。博尔顿指出，正是鉴于这些缺陷，美国将对其非洲援助战略作出重要调整：美国将不再容忍这种“无效”援助，只有满足援助条件的非洲国家才会得到美国的援助；美国将只支持那些“有效的”且“有效率的”援助，确保美国的所有对非援助，不管是军事援助、人道主义援助还是发展援助，都促进美国的利益。[9]

制衡中非关系发展

特朗普政府非洲新战略的第三大显著变化是在相关文件中赤裸裸地强调大国竞争对美国利益的损害，并将矛头对准中非关系。此前，奥巴马政府对中非关系也有一些不友好言论，但与特朗普政府相比相对温和，而且相关言论并没有出现在其官方正式的对非文件中。应该说，特朗普政府一味强调中非关系的“危害”，既有很强的经济考量，背后也有深刻的政治和军事动因。

第一，在经济上，美国力图分享非洲经济发展的“大蛋糕”，削弱中国对非经济影响力。近年来，非洲经济持续增长，已成为全球最具经济活力的大陆。非洲在世界经济格局中地位不断提升，对美国经济的战略价值也随之增大。“复兴资本集团”（The Renaissance Capital Group）曾发布的一份报告显示，非洲将成为未来30年世界“最具经济活力和经济回报价值的地区”，而到2050年，“非洲国家的国民生产总值将超过美国和欧元区的总和”。[10]然而，美国近年来对非关系陷入泥潭。在对非贸易方面，美国对非洲第一大贸易国的地位在2009年被中国超越之后，近十年一直没有追回，且贸易额呈连年下滑态势。在援助方面，美国既无力也无心提出重要的对非援助倡议，甚至削减了相关项目的对非援助。面对中非经贸合作蓬勃发展、美非经贸往来增长乏力的现实，特朗普一时无力遏制中国对非经济影响力的持续扩大，只能进行舆论抹黑称中非合作“加重”了非洲国家的债务负担，规劝非洲国家疏远中国。早在2017年发布的《美国国家安全战略报告》中，特朗普政府就点名批评中非关系，认为中国在二十多年前只能算非洲的一个小投资者，而现在中国已经成长为非洲最大的贸易伙伴。相应的，中国对非洲经济影响正在迅速扩展。但是，中国的一系列做法对非洲的中长期发展“不利”。[11]

第二，在政治上，美国试图遏制中国对非政治影响，“确保”非洲按西方模式发展，阻止非洲成为中国实现崛起的突破口。中非关系近年来的大发展不仅体现在经贸合作方面，也包括中国与非洲国家友好往来的快速发展。与此同时，越来越多的非洲国家“向东看”，主动学习中国发展的经验和模式，这自然被美国决策层解读为其霸权的“消逝”。美国不愿看到自身在非洲政治影响的下降，担心对非事务的主导权被中国“夺走”，力图继续“确保”非洲按照西方设定的模式发展，这反映了美国典型的霸权心态。同时，由于近年来中国综合国力持续增强，国际影响力不断扩大，特朗普政府视中国崛起为“洪水猛兽”，在《美国国家安全战略报告》中将中国定义为战略对手。应该说，美国非洲新战略与特朗普政府遏制中国崛起的相关言论一脉相承，反映了典型的冷战思维。自特朗普上台以来，美国对中国的战略打压明显加强。虽然非洲不是美国全球战略的核心，但非洲是联合国的“票仓”且自然资源丰富，特朗普政府担心非洲会成为中国在全球取得对美地缘政治优势的突破口。

第三，在军事上，美国无端怀疑中国租用吉布提后勤港口的目的。美国非洲新战略妄称，中国于2017年在吉布提建立了一个“军事基地”，离莱蒙尼尔军营只有数里之遥。莱蒙尼尔军营是美国在非洲的第一个永久军事基地，对于美国在东部非洲开展打击恐怖主义相关活动至关重要。但是，中国的“军事基地”已经对莱蒙尼尔军营构成了现实威胁。美国还担心，吉布提将会把多哈雷集装箱货运码头移交给中国国有企业使用。该码头位于红海，具有重要的战略意义。美国认为，如果中国实现了该目标，非洲之角的权力平衡将被打破：横跨欧洲、中东与南亚的海上商业航运大动脉的天平将会向中国一方倾斜。此外，如果中国获得该港口的控制权，在莱蒙尼尔军营的美方工作人员也将面临更大的挑战。[12]

需要指出的是，特朗普政府对中非关系的上述无端指责与揣测是站不住脚的。一是在经济方面，虽然中国对非投资的增长速度高于美国，但中国对非投资的总体规模依然小于美国。中国对非洲基础设施及制造业领域的投资大大促进了非洲的发展，创造了大量的就业机会。中非合作历来是南南合作的标杆，也被公认为国际对非合作的典范。据不完全统计，几十年来，中国已经帮助非洲建设了1万多公里公路、6000多公里铁路以及上百座机场、港口、电站。援建的医院、学校等民生设施更是不计其数，遍布非洲各国。中国对非援助与合作，为助力非洲经济社会发展、改善非洲民生福祉发挥了不可替代的重要作用，也得到了非洲各国的一致赞赏和欢迎。近期国际上有人不断炒作非洲的债务问题，甚至企图把责任推到中国头上，这既不符合事实，也不会得到非洲国家认同。[13]二是在政治方面，中国在发展对非关系中始终秉持真实亲诚的理念，同非洲各国开展平等互利的友好往来，有力地支持了非洲人民的正义事业。2018年9月，在中非合作论坛北京峰会上，习近平主席提出中国对非合作坚持“五不”原则：不干预非洲国家探索符合国情的发展道路，不干涉非洲内政，不把自己的意志强加于人，不在对非援助中附加任何政治条件，不在对非投资融资中谋取政治私利。这既树立了中国对非合作的自律标杆，也展示了国际发展合作的道德准则。[14]中国这种坚持平等互利、包容合作的做法与美国非洲新战略的霸权主义姿态形成了鲜明的对比。三是在军事方面，出于打击索马里海盗的需要，中国近年来在吉布提建设了一个后勤基地。中国在吉布提的基地主要是为中国军队执行亚丁湾和索马里海域护航、人道主义救援等任务的休整和补给提供保障，是单纯的后勤保障设施。除此之外，中方积极支持联合国在非洲的维和行动，已是维和行动的第二大出资国，也是联合国“五常”中向非洲派出维和人员最多的国家。相反，特朗普政府不但威胁不再支持联合国在非洲的“无效”维和行动，而且无端宣扬中国在非“军事威胁论”。孰是孰非，不辩自明。

結 语

综上所述，特朗普政府的非洲新战略以“美国优先”为出发点，在力图减轻美国在非洲负担的同时大肆批评中非关系，这既表现出特朗普政府外交的自私性，也反映了美非关系增长乏力的现实。这一自以为是、自私自利的非洲新战略一味将矛头对准他国，既不会得到非洲国家的赞同，也难以在实践中奏效。2018年初，面对时任美国国务卿蒂勒森访问非洲时对中非关系的攻击，非盟主席法基公开回应说：“非洲有许多的合作伙伴，非洲国家自己也足够成熟，我们有能力判断这些合作是否有利于非洲人民。”[15]2018年10月，美国有线新闻电视台专访肯尼亚总统肯雅塔，当该电视台主持人问应如何看待中国的贷款使肯尼亚深陷“债务包围”时，肯雅塔说：“我们从中国借贷，但我们也从美国借贷。在肯尼亚人民看来，我们有自己的发展议程、社会议程和经济议程，我们愿意与所有帮助我们实现目标的国家合作。”[16]特朗普政府非洲新战略出台后，尼日利亚前总统奥巴桑乔也撰文指出：“美国将中非关系抹黑为资源掠夺和腐败，但非洲人民却并不这么认为。中国在非洲争取民族独立斗争的年代就曾支持过非洲人民，现在中非经贸额已增长到2000亿美元。美国要求非洲国家在中国与美国之间选一个国家站队，很遗憾非洲人民并不欢迎。”[17]

小布什担任美国总统期间，曾两次访问非洲。奥巴马担任美国总统期间，其到访非洲的次数更是达到了创纪录的四次，而且他在就任美国总统后的第一年和连任后的第一年均出访了非洲。特朗普就任美国总统已经两年，但他本人却从未访问过非洲大陆。很明显，由这样一位漠视并污蔑非洲的美国总统来主导所谓的非洲新战略，非洲人民不会欢迎。可以说，美国非洲新战略不是非洲的福音，其遏制中非关系的做法在国际上也会失道寡助。

【本文是国家社科基金项目“美国对非政策研究”

（项目批准号：18BGJ051）的阶段性成果】

（作者系中国社会科学院西亚非洲研究所副研究员）

（责任编辑：魏丹丹）

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[1] Ali Vitali， Kasie Hunt and Frank Thorp V， “Trump referred to Haiti and African nations as 'shithole' countries”， https：//www.nbcnews.com/politics/white-house/trump-referred-haiti-african-countries-shithole-nations-n836946.

[2] “U.S. Strategy Toward Sub-Saharan Africa”， https：//obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/africa_strategy_2.pdf.

[3] “Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the The Trump Administrations New Africa Strategy”， https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-national-security-advisor-ambassador-john-r-bolton-trump-administrations-new-africa-strategy/.

[4] Madison Park， “Niger ambush： Timeline of attack that killed 4 US soldiers”， https：//edition.cnn.com/2017/10/24/politics/niger-ambush-timeline/index.html.

[5] Carla Babb， “Mattis Cuts U.S. Troop Numbers in Africa by 10 Percent” ， https：//allafrica.com/stories/201811160190.html.

[6] 同[3]。

[7] 《特朗普在联大演讲中称反对全球主义理念》，http：//www.xinhuanet.com//world/2018-09/26/c_1123481757.htm。

[8] The White House， “FACT SHEET： Power Africa”， https：//obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2015/07/25/fact-sheet-power-africa.

[9] 同[3]。

[10] Steve Mcdonald， “How Should America Response to Economic Opportunities in Africa？ ” The Wilson Center Policy Brief， January 2013， p.2.

[11] “National Security Strategy of the United States of America”， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.

[12] 同[3]。

[13] 《王毅谈“非洲债务问题”：中国将帮助非洲实现经济自主和可持续发展》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1626888.shtml。

[14] 《2018年12月19日外交部发言人华春莹主持例行记者会》，https：//www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/t1623344.shtml。

[15] “Press Availability With African Union Commission Chairperson Moussa Faki” ， https：//www.state.gov/secretary/remarks/2018/03/279106.htm.

[16] Elvis Ondieki， “Uhuru's Interview With Richard Quest”， https：//allafrica.com/view/group/main/main/id/00064501.html.

[17] Olusegun Obasanjo， “The US should focus on soft power and China cooperation in Africa—not rivalry ”， https：//qz.com/africa/1501023/president-obasanjo-says-trumps-africa-strategy-cant-rival-china/.