多元治理视角下农村生活污水治理现状及对策

(广西大学公共管理学院 广西 南宁 530003)

一、农村生活污水治理现状及问题

(一)农村生活污水治理现状

农村生活污水主要来源于三方面：厨房污水、洗涤污水以及厕所污水，其特征主要为污水量小、排放系数低以及变动幅度大。根据统计数据，截至2013年年底，我国城市、县城、建制镇、建制村的生活污水处理率分别为89.34%，78.47%，18.9%和5.1%。[1]可见，大部分农村生活污水尚未得到有效处理。

(二)农村生活污水治理面临的问题

1.污水收集难度大。农村生活污水来源分散，污水量小，且大多无配套管网，目前较为可行的方式是建设自然村级的小型集中式处理设施或仅收集几户住宅污水的分散式处理设施，导致大部分农村住户仍未得到生活污水处理设施的覆盖。

2.处理规模有限。农村生活污水处理设施大部分规模在200立方米/天以下，欠发达地区设施的设计处理能力多在100立方米/天以下，处理能力有限。

3.设施运维管理不善。农村生活污水处理设施的运维普遍缺乏专业技术人才，管理成效不佳，导致部分处理设施由于缺乏运行维护管理，设施无法正常运行，处理效果大大折扣，甚至在部分地区，处理设施用地被村民侵占。据调研，2014年杭州市镇、村污水处理设施中，24%的处理设施运转但处理效果达不到要求；12.5%的处理设施无进水，管网异常；9.4%的处理设施瘫痪未运行。[1]

二、多元治理理论

多元治理即多个主体协同参与公共事务的治理，提倡政府既不任由社会自由发展而全然不加管理，也不亲力亲为一手包办所有公共事务的管理工作，而是积极地促成多元主体以多种方式介入公共事务的管理。多元治理涉及多个层次的主体，对应到农村生活污水治理课题中，表现为各级政府、污水处理设施建设运维企业、以当地居民为主的公众。

三、多元治理视角下农村生活污水治理问题的成因

(一)政府主体视角

1.职能定位模糊。在农村生态环境管理中，地方政府往往从选址、建设、运行、维护等所有环节都直接管理，但由于缺少专业人员、部门间职能界定不清，在农村污水处理设施的建设运维管理过程中容易产生部门交叉管理现象，导致职能错位、越位和缺位，影响管理效果。

2.资金投入不足。农村生活污水处理设施的建设投资费用在0.15～1.0万元/立方米之间[1]，设施的运营、后期维护等费用也较为高昂。由于农村生活污水治理的公益特性，其建设运维资金主要由政府负责筹措，而目前环境服务收费机制没有建立，单纯依靠地方政府进行农村环境基础设施投入和运行服务难以满足农村环境需求。

3.政策制度不健全。目前虽有针对农村环境治理的相关政策和制度框架，但主要应对的是农村工业污染、农业面源污染等农村特征性污染问题，对农村生活污水处理这一同时涉及污染防治和基础设施建设问题的政策制度研究较少。

(二)企业主体视角

1.过度追求经济效益导致施工建设不规范。企业的根本目的是盈利，在农村环境治理市场化供给机制没有形成的情况下，农村环境服务主要由政府付费，企业为增加利润空间，会采取压缩成本的策略。具体来看，农村生活污水处理设施普遍存在配套管网建设不完善，覆盖面不足甚至质量不佳的问题，最终造成污水收集处理效率欠佳。

2.后期运维效果欠佳。由于农村环境监测能力不强，监测行为存在滞后性，对企业运维效果的考核机制不完善，缺乏约束力，导致污水处理设施管理的权责不清，不能很好地完善设施运维的收费标准、付费方式，无法吸引真正有技术有能力的企业参与积极设施后期运维，导致管理效果无明显提升。

(三)公众主体视角

1.参与环境治理的积极性不高。由于长期的历史和自然原因，农民缺乏足够的环境治理知识，认为农村环境治理理所当然是政府的责任，与自己无关。

2.个人利益难以向公共利益妥协。生态环境作为公共物品，具有非竞争性和非排他性。农村生态环境治理是具有正外部性的行为，但对村民个体来说，在生存生态环境治理活动中，自己和他人之间存在替代效应。[2]

四、多元治理视角下农村生活污水治理的对策建议

(一)各级政府充分发挥主导作用

1.加强政策工具供给。政府应当制定出台规划细则，把握科学的农村生活污水治理方向，因地制宜、因时制宜地选择适当的污水处理技术手段开展治理工作。转变以政府为主题的单一政策工具供给方式，充分考虑市场和公众在政策供给方面的需求，提高协同治理效率。

2.强化设施监管机制。建立健全农村生活污水治理法律法规，地方应当结合当地实际制定完善地方性法规，做好法律法规的细化落实，并对部门间的职权范围进行细化，建立农村生活污水专门管理机构。同时，建立健全运维考核机制，出台考核办法，对设施建设运维的各个环节实行有效监督。

3.拓宽资金保障渠道。加快制定完善农村生活污水处理设施建设的财政投入政策，提高农村环境治理的投资强度，鼓励民间资本投入农村生活污水处理设施建设和运营中，通过合理补助、税收减免、予以适当收费权等办法吸引民间资本，试点开展PPP模式整治，并通过完善审计制度来提升资金使用效率。

(二)企业切实担负职责

1.加强技术研发。企业作为农村生活污水处理设施建设和运维过程中的技术提供者和实际运营者，应当加强技术创新，向广大农村地区提供适用性更广、针对性更强、技术性更高的生活污水治理方案，从技术层面提高农村污染治理的成效。

2.提高运维管理质量。委托第三方企业开展污染治理工作是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径，是促进环境服务业发展的有效措施。农村生活污水处理设施的运营维护由具备专业技术和人员的企业进行管理已经取得了较好的效果。相关企业应当严格遵守相关法律法规规定，以保障污染治理成效为导向，从各个环节加强设施的运维管理，确保设施正常运行，出水水质稳定达标。

(三)提高公众参与程度

1.转变公众思想观念。采取多种形式的宣传手段开展农村生态环境保护知识普及工作，提高村民的生态环境保护意识，扭转部分农村居民陈旧的思维方式，让村民真正理解农村生活污水治理能够给他们的生活带来健康和便利，让更多的村民主动支持农村污染治理设施的建设。

2.提升公众对农村污染治理的参与度。进一步推进公众参与机制建设，保障公众的知情权、参与权与监督权。保障公众参与渠道的多元与畅通，从政策上鼓励和扶持公众特别是农村当地居民参与农村污染治理工作。在生活污水处理设施等农村污染治理工作中，以建设工程承包、资金筹集、监督管理等方式，吸纳农村居民和资金参与进来，强化多元协同治理成效。