浅析国际河流水资源公平合理利用原则及其新发展——从美国加拿大哥伦比亚河合作开发利用中窥探

(武汉大学中国边界与海洋研究院 湖北 武汉 430072)

一、美国与加拿大共同建立哥伦比亚河条约体制

哥伦比亚河是一条流经加拿大和美国的国际河流，河流水量大，含沙量小，河谷落差大，水力资源十分丰富，主要可用于航运、灌溉、水力发电、防洪等。人类对哥伦比亚河流域的利用最早可以追溯至10000年前，最初因哥伦比亚河流域盛产鱼类、野生动植物等吸引了许多沿河定居的居民，形成了哥伦比亚河文明。18世纪末，欧洲人登陆哥伦比亚河流域，并对流域进行了不同方式的开发，至20世纪初，人类在哥伦比亚河流域建立各种工厂，发展工业。人类对流域的不断开发利用，最终导致了流域环境和生态的破坏，由此也引发了许多的争端。为解决因河流产生的争端，美国和加拿大由围绕着哥伦比亚河流域的发展订立条约并建立了许多国际河流法律制度。①

美国和加拿大针对哥伦比亚河流域的开发利用建立的条约体制主要由1909年《边界水资源条约》和1961年《哥伦比亚河条约》所组成。美国和加拿大意识到合作开发流域的重要性，于1909年签订《边界水资源条约》，美国和加拿大之间长期稳定的边界水域利用的友好关系也主要归功于这个沿用至今的条约。条约于1910年生效，其中第七条规定两国共同建立第一个国际联合委员会(International Joint Commission,IJC)，该委员会有权管辖和处理边界水资源分配和利用的事项。因为河流流量在夏冬季的变化，以及大多数水力能源储存点位于大型水坝不多的加拿大一方，故无法有效开发水力资源，同时夏季流量过多使得处于下游的美国易发生洪涝灾害。1944年，哥伦比亚河合作开发项目是否具有可行性，两国政府将该研究项目交给国际联合委员会。最后国际联合委员会得出报告认为流域能够实现最大利用价值的联合开发项目是水力发电和防洪，这是下游可利用的主要效益，国际联合委员会建议两国可以共享下游的水电收益。美国和加拿大于1961年签订了《哥伦比亚河条约》，该条约没有明确条文规定河流水资源的公平合理利用，但是条约规定下游收益公平分享，却恰恰是公平合理利用原则的体现，也是国际河流水资源利用的新模式。《哥伦比亚河条约》规定到，为了促进下游美国的发电和防洪效益的提高，位于上游的加拿大同意在自己境内开发蓄水设施，但加拿大几乎不怎么利用这些设施，显然美国是受益的。所以，美国与加拿大分享了一半的水电额外收益和防洪效益的金钱价值。加拿大不利用的效益，均可以由美国以其他方式与之交换。

二、国际河流水资源公平合理利用的原则

国际河流一般是指流经或分隔两个和两个以上国家的河流，可以等同于《国际水道非航行使用法公约》中的“国际水道”概念，它包括了涉及不同国家同一水道中相互关联的河流、湖泊、含水层、冰川、蓄水池和运河。②为解决因国际河流水资源引发的争端，流域的沿岸国家之间通过签订条约，国际法院形成判例等方式逐渐建构了许多国际水资源法的基本原则，公平合理利用原则是其中一项重要原则。公平合理利用原则并没有一个十分固定的定义，我们不能把“公平”与“合理”绝对化，或许可以说在一定的历史时期中，河流各沿岸国有权在其对其境内的国际河流水资源进行公平合理利用，且保证不损害其他沿岸国公平合理利用河流水资源，承担保护国际河流水资源的义务。

1997年联合国大会通过的《国际水道非航行使用法公约》经过国际社会长达17年的推动，最终在2014年8月17日生效。《国际水道非航行使用法公约》是国际上全面规范跨界淡水资源使用的多边性框架协议，该公约融入了国际习惯法的相关规则,同时吸收了国际淡水资源开发与保护方面双边或区域条约的相关实践，确立了公平合理利用、不造成重大损害、国际合作等国际基本原则。③《国际水道非航行使用法公约》的第二部分规定了一般原则，第一个原则即为公平合理利用与参与原则，在公约第二部分第五条第1款中规定：“水道国应在各自领土内公平合理地利用某一国际水道。特别是，水道国在使用和开发某一国际水道时，应着眼于与充分保护该水道相一致的前提下，使其实现最佳和可持续的利用和最大效益，同时考虑到有关水道国的利益。”而公约第二部分第五条第2款规定的是公平合理参与原则，即“水道国应公平合理地参与国际水道的使用、开发和保护。这种参与包括本《公约》所规定的利用水道的权利和在对其加以保护和开发水道方面进行合作的义务。”④

泰国、柬埔寨、老挝、越南等四国于1995年4月5日在泰国清莱签定《湄公河流域可持续发展合作协定》，其中第三章的第五条明确规定到：“按照所有有关因素与事项和第二十六条有关用水与流域间引水的规则，及下面第A款与第B款的规定，以合理与公平的方式在各自领土内利用湄公河河流系统的水。”⑤2000年8月7日在纳米比亚首都温得和克签订了《南部非洲发展共同体关于共享水道的修订议定书》，在该协定的序言中提到：“承认联合国环境与发展会议《21世纪议程》的有关规定，以及南部非洲发展共同体区域内共享水道环境友好管理、可持续发展和公平使用理念”。与此同时，该协定的第7条规定了公平合理利用原则，其中(a)款规定：“水道国应在各自领土内公平合理地利用共享水道。特别是，水道国在使用和开发共享水道时，应以获得最佳及可持续利用为目的，并考虑到有关水道国的利益，与充分保护水道当代和下代人的利益相一致。”(b)款则为公平合理参与原则——水道国应公平合理地参与共享水道的使用、开发和保护。这种参与包括本议定书所规定的利用水道的权利和合作保护及开发水道的义务。⑥

不仅是以上列举的这些国际水资源公约，还有许多其他的水资源公约都有专门条款规定和确认公平合理利用原则，诸如《国际河流利用规则》、《赫尔辛基公约》、《多瑙河保护和可持续发展利用公约》等。国际实践中，如盖巴斯科夫—拉基玛洛大坝案，国际法院就多次提到了公平合理利用原则。

三、国际河流水资源公平合理利用原则的新发展

随着人口的增长和经济的发展，人类生存与生产活动对水资源的需求在不断增加，国际河流水资源公平合理利用原则也随之有了新的发展特点。

第一，强调沿岸国对河流共同享有开发利用的利益。在奥得河国际委员会领土管辖权案中，常设国际法院指出“国际河流的共同利益是一项普遍的法律权利，其实质特征是所有沿岸国享有绝对公平开发利用河流的权利，以及排除任何沿岸国与其他沿岸国相关的优惠特权”。⑦其实，国际法院提到的共同利益是指所有沿岸国家处于流域的统一整体中，无论是在生态平衡、环境保护还是开发活动中，都无法将自己单独为个体。由此可见，公平合理利用原则的发展逐渐倾向于河流的可持续发展和沿岸国共享河流流域的利益。

第二，在合理开发利用河流的过程中，应优先保障人类的基本需求。人类的发展离不开水资源，河流的作用对人类而言是多方面的，包括饮用、灌溉、航行、发展渔业等。在长期开发利用河流的过程中，河流的环境遭到一定程度的破坏，水资源也逐渐呈现供不应求的趋势。在这样的矛盾中，国际河流沿岸国在合理开发利用流域时，应当首先考虑人类的最低需求，即生存需求。人类利用水资源最低的需求无非是饮用、捕鱼、航行、灌溉等，而工业用水等需求不应该排除人类对水资源的最低需求。

第三，更加注重流域内各沿岸国之间的共同合作。国际河流流域是一个整体，各沿岸国对流域都享有共同开发利用的权利和利益，为了能够更好地开发利用河流，各沿岸国彼此间应加强合作，积极参与河流的开发和治理。任何一个沿岸国我行我素，毫无章法地对国际河流加以开发和利用，不仅会不利于河流的可持续发展，也会遭到其他沿岸国的谴责。只有各沿岸国之间积极协商，参与制定条约，共同解决因河流引起的争端和矛盾，才能促进流域的可持续发展。

第四，公平合理利用原则要求各沿岸国共同合作，因此建立流域统一化管理的新体制也是该原则的体现。流域水资源无法得到合理分配和开发，实则是对水资源的管理没有系统化和协调化。流域统一化管理的新机制，宏观而言，各沿岸国之间应当建立信息共享、磋商谈判、签订条约、建立管理机构等统一化管理机制。微观而言，这套机制应该在满足沿岸国家人民生存需求的基础上，再制定统一分配水资源、开发利用流域的规划，同时应该制定流域生态环境保护的方案，共同维护流域的生态环境。

美国和加拿大对哥伦比亚河流域的共同开发利用始于20世纪初，随着美加《边界水资源条约》进入新的百年实施阶段，对哥伦比亚河水资源的公平合理利用也更加注重流域的可持续发展和生态保护。在哥伦比亚河新的百年合作中，美国和加拿大两国未来对哥伦比亚河水资源的管理将进入流域统一化管理的模式中。两国逐渐构建了完善的哥伦比亚河条约体制，在统一的流域管理机构国际联合委员会(IJC)的管理下，共同制定和实施哥伦比亚河流域整体开发规划和方案，实现流域水资源的公平合理分配与利用。或许，这就是流域统一化管理可借鉴的典型案例。

四、中国国际河流水资源公平合理利用的建议

首先，我国在开发、利用和保护国际河流水资源的过程中，应该始终坚持以可持续发展理念为指导，以满足我国和其他沿岸国人民生存需求为基础，遵守国际水资源的基本原则——公平合理利用原则，平衡水资源的开发与保护的矛盾。

其次，对国际河流水资源的统一管理是一个逐步推进的过程，我国应转变过去的观念，积极推动国际河流流域统一化管理机制的建立。根据境内各国际河流的特点，我国可以与流域沿岸国家一道共同努力，积极磋商，协调利益冲突，为实现国际河流流域统一化管理而循序渐进地推进工作。在这个过程中，我国可以按照这样的步骤推动国际河流水资源统一化管理体制的建立：首先应争取与各沿岸国积极磋商，根据各国实际情况，建立相应的信息共享和交流机制，与沿岸国签订双边与多边水资源条约；在达成的条约基础上，倡导建立各国际河流流域的局部水资源管理机构，用以协调水资源的分配和利用；条件成熟后，再促成签订全流域的水资源管理条约，再扩大局部流域水资源管理机构，赋予管理机构更大的管理权限。我国在推进这一体制的过程中，可以不断汲取世界其他国际河流统一管理的有益经验，根据我国各国际河流的现实情况，探讨适宜各国际河流流域水资源统一管理的模式。

最后，一方面我国应该积极关注其他沿岸国对流域的开发利用情况，以使我国开发利用国际河流的权益得到有效维护，另一方面若为维护国际河流的整体环境与生态，我国减少对国际河流的开发与利用活动，相对中下游国家而言，我国受有开发利用国际河流利益的损害，此时应与国际河流沿岸各个国家协商，达成受益补偿的一致意见。如果国际河流的其他沿岸国对国际河流及其水资源有不当开发和利用的行为，将可能影响整个国际河流流域，包括我国境内国际河流流域的生态环境。因此，我国应该随时关注河流各沿岸国对国际河流流域的开发利用情况，针对不当的开发利用行为，及时予以批评、谴责或者协商，维护国际河流的生态环境和我国开发利用河流的权益。另外，我国境内的国际河流是河流的上游段，生态环境脆弱，显然中下游国家对河流有开发利用的天然优势，因此我国境内的国际河流面临开发的困境。但毫无疑问的是，我国开发利用国际河流的权利是不能被剥夺的。如果我国为了整个国际河流流域的环境与生态不被遭到破坏，而减少对国际河流的开发与利用活动，维护国际河流的生态平衡，使得我国受有经济利益上的损害，应当与中下游国家协商，要求获得一定的经济补偿或者其他形式的补偿。

五、结语

20世纪初美国与加拿大对哥伦比亚河合作开发所建立的哥伦比亚河条约体制体现了公平合理利用原则的成功应用。随着时代不断发展和可持续发展理念的影响力增强，公平合理利用原则也呈现新的发展趋势，人类的基本需求得到更多关注，沿岸国共同享有开发利用河流的利益得到保障，以及加强合作、探索流域统一化管理体制。这些新发展特点也要求对国际河流水资源的开发利用突破原有的模式，而应进行流域的统一化管理。我国应坚持以可持续发展理念为指导，有序地开展流域统一化管理，倡导公平合理开发、利用国际河流，维护国际河流流域的环境与生态，实现可持续发展。

【注释】

① George(Rock)Pring,Kirk Whitehead：Columbia River，Oxford Public International Law,2007.Para 5-6.

② 百度百科：国际河流，登录时间：2018年1月15日。

③ 百度百科：国际水道非航行使用法公约，登录时间：2018年1月15日。

④ 北大法宝网：国际水道非航行使用法公约，登录时间：2018年1月15日。

⑤ 北大法宝网：湄公河流域可持续发展合作协定，登录时间：2018年1月15日。

⑥ 北大法宝网：南部非洲发展共同体关于共享水道的修订议定书，登录时间：2018年1月15日。

⑦ Judgment of 25 September 1997,1997 International Court of Justice,No.092,Para 85.