新时期农村人居环境建设现状分析与建议

张荣彬，王 华，毛 键，范柳萍

(1.江南大学法学院，江苏无锡 214122；2.江南大学食品学院，江苏无锡 214122)

农村人居环境是指农村居民居住宅地与居民居住宅地周围环境的总称，是以人为主体，实现人与自然和谐的生态系统，也是实现生产与生活的统一、精神满足于物质享受的统一、人文与自然的统一[1]。与城市人居环境相比，农村人居环境涉及范围更广、更为复杂，其完善工作充满艰巨性。目前我国农村人居环境总体水平仍然较低，在居住条件、公共设施和环境卫生等方面与全面建成小康社会的目标要求还有较大差距。

1 建设背景

我国是农业大国，有悠久的农耕文明，我国耕地面积大，占世界耕地面积的7%；我国农业人口多，2017年，我国农村常住人口57 661万人，占总人口比重为41.48%。农业是全面建成小康社会、实现现代化的基础。农村人居环境建设是农村发展水平的反应，是建设美丽乡村的重要指标之一，对于中国建设社会主义新农村，早日实现城乡一体化进程具有重要意义。

我国政府历来高度重视农村经济发展和农村人居环境建设。中国共产党在第十六届五中全会上关于建设社会主义新农村重大历史任务时提出 “生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”等要求；党的十八大报告也提出了一脉相承的“美丽中国”一词，并指出“要努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”；2012年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快推进农业科技创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》指出要把农村环境整治作为环保工作的重点，加快农业面源污染治理和农村污水、垃圾处理，改善农村人居环境；2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》指出要加快编制村庄规划，以治理垃圾、污水为重点，改善村庄人居环境。提高农村饮水安全工程建设标准，加强水源地水质监测与保护。这些文件为中国的农村人居环境建设提供了有力支持；2014 年国务院办公厅发布了《关于改善农村人居环境的指导意见》，指出近年来中国农村人居环境得到了改善，但总体水平仍较低，距离全面建成小康社会的目标还有较大差距。我国农村人居环境建设迫在眉睫，而又任重道远。

2 新时期农村人居环境建设现状分析

2.1农村人居环境现状改革开放以来，农村人居环境逐步得到改善。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》明确提出，改善农村人居环境，建设美丽宜居乡村，是实施乡村振兴战略的一项重要任务，事关全面建成小康社会，事关广大农民根本福祉，事关农村社会文明和谐。随着社会各界对环境问题的重视以及环境投入的不断增加，我国农村人居环境治理取得了一定的成效，截至2013年底，全国建制镇用水普及率达到81.7%，燃气普及率达到45.1%，绿化覆盖率达到15.4%，人均道路面积12.2 m2，全国农村用水普及率达到59.4%，集中供水的行政村比例达到61.3%，对生活污水进行处理的行政村比例达到9.0%，对生活垃圾进行处理的行政村比例达到35.9%[2]。

2008 年以前农村人居环境改善的投入主要来源于中央环境保护专项资金项目，国家未对农村环境设立专项资金，对农村人居环境改善的投入规模较小。以2006年为例，2006年“建设社会主义新农村小康环保系统”共批复项目32个，安排专项资金4 250万元，仅占2006年中央环保专项资金的3.7%[2，3]。2008年7月全国农村环境保护工作电视电话会议召开，这是新中国成立以来首次召开的全国农村环境保护会议。会议提出了“以奖促治、以奖代补”等主要政策措施。中央财政首次设立农村环境保护专项资金，安排5亿元支持农村环境综合整治和生态示范建设。如表1所示，2009—2013 年，中央“农村环境保护专项资金”已经累计投入200亿元，带动地方政府及社会投入160亿元。总的来说，我国农村人居环境投入不断增加。

表12008—2013年我国农村环境投入分析

Table1AnalysisofChina’sruralenvironmentalinvestmentduring2008-2013

年份Year 环境污染治理投资Environmental pollution control investment投资总额Gross investment亿元占国民收入比重Share of national income∥%中央农村环境保护专项Central rural environmental protection project资金总额Capital investment亿元占农业生产总值比重Share of agriculturalGDP∥%20084 937.031.5750.018 020095 258.391.54100.032 020107 612.191.90250.068 020117 114.031.50400.095 020128 253.461.59550.117 020139 516.501.67600.116 5

注：国民收入、环境污染治理投资总额及农业生产总值的数据来源于国家统计局网站；中央农村环境保护专项资金数据来源于历年中国环境状况公报

Note：Data on national income，total investment in environmental pollution control and agricultural GDP are available on the website of the National Bureau of Statistics；The data of the central rural environmental protection fund come from the environmental state bulletin of China in the past years

2.2生态环境保护与修复生态环境的保护与修复呈现了新的局面，“十二五”期间累计造林3 000万hm2，1.08 亿hm2的天然林得到有效管护，全国森林覆盖率达到21.66%，森林蓄积量达到151 亿m3。草原综合植被盖度达到54%，累计治理水土流失面积26.55万km2，全国沙化土地面积年均减少1 980 km2，石漠化面积年均减少16万hm2，近一半湿地得到保护。农业面源污染得到一定控制，农村人居环境进一步改善。农村基础设施和公共服务实现新的提升，五年累计解决3.04亿农村居民和4 133万农村学校师生的饮水安全问题，农村供水质量和水平显著提高[3，4]。

3 农村人居环境建设中存在的问题

3.1农村生态环境破坏形势依旧严峻许多建设好的惠民工程都存在着使用本高、服务技术低、维护队伍无，使用效率低下等问题。据 2013 年中国环境状况公告数据可以看出当前农村环境形势依然严峻，生态环境‘脆弱’的县域占 16.1%，对生活污水进行处理的行政村比例不到10%，对生活垃圾进行处理的行政村比例只有 35.9%。环境污染严重危害到当地居民的身体健康，近年来，由于环境污染引起的疾病比重逐年上升[3，4]。

随着不断发生的各种环境污染及健康损害事件，环境健康问题日益突显，环境健康问题已给人们带来沉重的经济和社会负担，在社会民众间引起广泛关注。如富山镉污染造成的“痛痛病”等公害事件等。我国矿产资源丰富，分布范围广，重金属污染物生产和排放量大，污染途径多，产业相对集中。目前，我国处于城市化和工业化快速发展的阶段，人类活动向环境中排放的“三废”增加，土壤、水和大气环境中重金属污染逐渐加重。环境介质中的重金属经直接或间接地方式通过消化道、呼吸道、皮肤接触等多种途径进入人体后，会对人体健康造成严重伤害。自2006年以来，我国已连续发生了40多起特大重金属污染事件：湖南浏阳镉污染、江西“镉米”事件、四川内江铅污染事件、陕西宝鸡凤翔县长清镇血铅超标事件等，一系列重金属污染事件触目惊心。这些事件表现出污染浓度高、暴露人数众多、暴露时间长、暴露途经复杂多样等特征[6]。

3.2农业资源环境问题日益突出水土资源紧张，部分地区耕地基础地力下降明显，面源污染加重，拼资源、拼消耗的生产方式难以为继，农村劳动力老龄化加速，专业型、技术型、创新型人才和青壮年劳动力缺乏，实现农业持续发展任重道远。

3.2.1水污染。水体的污染给渔业和农业带来严重的威胁，不仅使渔业资源受到严重破坏，而且直接或间接影响农作物的生长发育，造成农作物减产，同时也会给食品的安全性带来严重影响。水源受到污染，人民饮水质量堪忧。特别是近几年来，受经济发展所迫，在利益最大化的驱动下，一些企业只看眼前，不顾长远，排污管理不达标，导致部分地区水源收到污染。我国目前水污染严重，地表水污染突出；水体呈现污染物复合、污染过程复合以及污染效应复合的复合污染特征；水体中新型污染物多种多样，新兴环境微量有机污染物(如抗生素、藻毒素、激素、个人护理品等)先后在污水、地表水、地下水、土壤等环境中检出。随着工农业生产的发展和城市人口的增加，工业废水和生活污水的排放量日益增加，大量污染物进入河流、湖泊、海洋和地下水等水体，使水和水体底泥的理化性质及生物群落发生变化，造成水体污染。我国的水污染的情况较为严重，绝大部分污水未经处理就用于农业灌溉，作物中污染物超标，已达到影响食用品质、危害人体健康的程度[6]。据报道，污水灌溉的农田面积已达约330万hm2利用污水灌溉农田，使得农产品也受到污染。2012年山西汾阳26个村庄的农作物因河水污染颗粒无收。

从表2可以看出，尽管农村居民生活用水量相对较小，但由于农村居民数量庞大，生活污水总量较大。2016年我国农村生活用水量为139.18亿m3，其中，东部地区占64.36%，中部地区占35.93%，西部地区占38.67%[8]。由此产生的农村生活污水排放量在55.67亿～ 125.26亿m3，相应地，东部地区农村生活污水排放量在25.74亿～57.92亿m3，中部地区农村生活污水排放量在14.37亿～32.34亿m3，西部地区农村生活污水排放量为15.47亿～ 34.80亿m3。由于广大农村地区普遍缺乏污水处理设施，生活污水难以进行有效处理，随意将生活污水倾倒在院外的现象较为严重。

表22016年不同区域农村生活污水排放量

Table 2 Rural domestic sewage discharge in different regions in 2016亿m3

注：根据《2016 年中国城乡建设统计年鉴》中的数据整理得到。表中数据不包括西藏自治区

Note：Data were obtained according toStatisticalYearbookofChina'sUrban-RuralConstructionin2016，excluding Tibet Autonomous Region

3.2.2大气污染。大气污染物主要通过三条途径危害人体：人体表面接触后受到伤害，食用含有大气污染物的食物和水中毒，吸入污染的空气后增加患病风险。大气污染引起的食品安全问题主要来自煤、石油、天然气等的燃烧和工业生产。动植物生长在被污染的空气中，不但生长发育受到影响，其产品作为人类的食物，安全性也没有保障。长期暴露在污染空气中的动植物由于其体内外污染物增多而造成了生长发育不良或受阻，甚至发病或死亡，从而影响了食品资源的安全性。受氟污染的农作物除会使污染区域的粮菜的食用安全性受到影响外，氟化物还通过食用牧草进入食物链，对食品造成污染。我国有些高寒地区，终年室内煤火不息，当然烧含高氟高硫的劣质煤时，室内空气氟含量可高达0.04～0.05 mg/m3，室内存放的粮食蔬菜会受到严重的污染，如玉米含氟量可达26.3～84.2 mg/kg，辣椒含氟量可达310.5～565.0 mg/kg，人食入后可引起氟中毒。工业排放的氟化物污染大气，再沉降而污染水和土壤，使农作物含氟量增高。又可通过食物链，使动物性食品遭受氟污染。人如果长期食入高氟食品，就可能发生氟中毒，得氟斑牙或氟骨症。又如大气污染物SO：，氮氧化物溶于空气中水分就形成酸雨，酸雨可使淡水湖泊河流酸化，影响鱼类养殖：而且酸雨地区的鱼含汞量增高，人食入含汞高的鱼类食品，健康会受到损害。

3.2.3土壤污染。土壤污染的发生途径首先是化肥、农药的使用和污灌，污染物质进入土壤，并随之积累；其次，土壤作为废物(垃圾、废渣和污水等)的处理场所，使大量的有机和无机的污染物质进入土壤；再次，土壤作为环境要素之一，因大气或水体中的污染物质的迁移和转化，而进入土壤。土壤污染对食品安全的影响土坡是岩石风化的产物，本身含丰富的矿物质。又因土坡表面积大，其颗粒物有很强的吸附力，加上土壤微生物的作用，所以环境污染物特别是有机污染物进入土壤后，其毒性被降解，这就是土坡的净化。但是当土坡长期遭受污染，土壤的结构和生态严重破坏，这时不仅农作物减产，而且农作物体内毒物残留量也增高，影响食用安全。重金属如锡、铅、汞、砷、铬等污染土壤，不像有机物那样容易分解、降解，而容易在土壤内残留，通过食物链影响人体健康。例如，日本某生产砒霜(即三氧化二砷)的工厂周围地区遭受污染，土壤表层含砷量达300～800 g/kg，该地生产的稻谷中含砷量高达729 mg/kg，导致当地居民慢性砷中毒，在日本被称为第四公害病[7-9]。

土壤污染的来源之一是化肥。化肥的使用在带来作物丰收的同时，也产生了环境污染问题。如氮肥的大量不合理使用带来了土壤硝酸盐污染的危害。硝酸盐是强致癌物亚硝胺类物质的前体，即土壤硝酸盐残留致粮谷、蔬菜中硝酸盐残留，硝酸盐在适宜条件下可转变为亚硝胺类，使人患癌症危险性增加。基于相关研究报告及文献调查，总结分析我国不同环境介质中铅的污染特征。

3.2.4垃圾污染。垃圾随意堆放，卫生整治缺乏长效机制。当前的农村卫生环境整治，依然处于粗放管理阶段。生活垃圾、建筑垃圾露天堆放较多，房屋周边乱搭、乱建、乱堆现象严重，许多村虽然修建了垃圾台，但村民自觉性较差，清运垃圾过多的依赖于政府的集中整治，清运时也是拉送到沟渠地带，随意堆放，给临近河流带来污染。部分村养殖大棚建设在村子中间，禽畜粪便给地表水、地下水及大气带来较为严重的污染，对农民群众健康造成更大的威胁。

由于不同区域经济发展水平、生活习俗以及对村生活垃圾处置的认知等方面都存在着差异，不同区域农村人口每天产生的生活垃圾量在一定程度上也存在着差异。研究表明，农村居民人均日产生生活垃圾为0.86 kg，其中东部地区为0.96 kg，中部地区为0.88 kg，西部地区为0.77 kg，东北地区为0.81 kg[8]。据此匡算，2016 年农村生活垃圾量为23 950.81万t，其中，东部地区为8 004.82万t，中部地区为7 467.71万t，西部地区为7 118.70万t，东北地区为1 423.01 万t(见表3)。

表3 2016年不同区域农村生活垃圾产生量 单位： kg；万t

注：根据《2017 年中国统计年鉴》中的数据

Note：Data were obtained according toChinaStatisticalYearbook2017

3.3食品安全问题依然严峻我国的主要食品安全问题主要包括微生物引起的食源性疾病、农药残留、重金属和有机污染物等造成的化学性污染以及非法使用的食品添加剂等，重金属污染是其中的一个重要方面。食品中的有毒重金属元素，一部分来自于农作物对重金属元素的富集，另一部分则来自于食品生产加工、贮藏运输过程中出现的污染。重金属元素可通过食物链经生物浓缩，浓度提高千万倍，最后进入人体造成危害。进入人体的重金属要经过一段时间的积累才显示出毒性，往往不易被人们所察觉，具有很大的潜在危害性。通过对既往研究资料的搜集和分析，我们发现我国的铅、镉等重金属的污染水平突出，食品中的镉污染主要集中在东部和南部地区，东部和北部食品中铅污染问题较为突出，对于有机污染物PCBs来说，东部和中部地区的一些农村点有较高的PCBs浓度。究其原因，此类污染的直接原因是由于人为造成的环境重金属、有机物污染进一步转移到了食品当中，从而导致了食品中的重金属、有机物等污染问题突出。我国不同环境介质中铅均表现出一定积累。主食中铅含量较高，且南方高于北方，东部高于西部；北方土壤较南方土壤含量高，水体中铅含量由西向东含量升高。但不同环境介质中铅污染水平如何，需结合当地的环境本底以及相关环境质量标准来评价；但是食物中铅污染对人体暴露的健康危害是否可接受，需结合相关食品基准来判定[10-12]。

4 新时期农村人居环境建设建议

4.1坚持科学规划先行优先开展农村人居环境建设科学规划，强化高校研究与农村具体实际相结合，制定科学有效的农村人居环境建设规划。规划要考虑我国幅员辽阔、人口众多、民族多样化、文化多元化等因素的影响，因村而异做出具体的规划；统筹考虑基础设施和公共服务，明确村庄整治的重点和时序，明确优先建设的重点村和中心村；充分发挥农村特色优势，开拓旅游资源、民族资源以及文化资源等，为改善农村人居环境提供更好的后备条件。

4.2加强农村水资源管理实施农村饮水安全保障和提升工程，提高农村集中供水率、自来水普及率、供水保证率、水质达标率，加强农村饮用水水源保护和水质检测能力建设；严格落实水资源开发利用总量、用水效率和水功能区限制纳污总量，大力建设节水型社会；加强河湖生态空间管控，加强对水源涵养区、蓄洪滞涝区、滨河滨湖带等水生态空间的保护。

4.3强化政府职能发挥政府是农村人居环境建设的指挥者，政府职能的发挥对改善农村人居环境有着直接的作用。要明确政府职能权限，避免职能混乱；明晰自己的职能权限，协调政府之间、乡镇政府之间、乡镇政府与村委会之间的权责关系，放权给乡镇政府，做到真正意义上的服务型政府；农村人居环境建设不仅涉及到政府部门还涉及到与国土、环境、社会保障以及医疗等相关部门，农村人居环境的建设需要政府协调好与这些部门之间的关系；提高监督管理能力、创立激励机制。农村人居环境建设监督管理体制构建明显滞后甚至空白，农村人居环境建设缺乏必要的制度保障，完善农村人居环境建设相关的政府监督管理体制很是必要。

4.4建立农村人居环境的长效化保障积极建章立制，完善保障措施，各成员单位各司其职、各尽其能，形成协调一致、合力推进的工作格局；建立以农民为主体的建设机制，充分发挥乡镇和村级组织作用，建立健全“一事一议”民主决策机制，尊重群众意愿；建立长效管护机制，探索形成了自来水管理、道路养护、污水收集处理、矛盾纠纷化解等公共设施管护运行长效机制。

良好的农村人居环境对农村居民的身心健康发展有着重要的作用，尽管近些年来取得了不菲的成绩，是与城市人居环境有着较大的差距，与预想中的美丽乡村有所出入，迫切需要进一步加大工作力度，加快建设农村基础设施，大力整治村容村貌，打造美丽乡村精品，使我国农村人居环境迈上新台阶。