准市场视角下我国养老金制度可持续发展问题研究

闫明星 范君晖

摘 要：准市场理论的核心在于结合政府监管、组织的“显性”作用与市场盈利、竞争的“隐性”作用，将原来单纯的行政机制转变为依靠行政机制合理组织运用强大的市场力量，促进政策和市场的融合。我国养老金制度可持续发展问题突出，需要政府整合社会资源，通过行政力量发掘强大的市场力量，建立科学合理的责任共担机制;政府责任应从“无所不包”向“有所为、有所不为”转变，避免陷入“奥肯漏桶”，最大程度地提升资源使用率。

关键词：准市场;养老金制度;“奥肯漏桶”

中图分类号：F24      文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）02-0058-02

一、日益严峻的养老金形势

21世纪初我国步入人口老龄化国家的行列，到2050年，我国65岁以上老年人口将达2.88亿，占总人口的比重将达20.2%。随着人口老龄化的加剧，养老保险制度的平稳可持续发展受到危害。而我国自2005年以来不断上调养老金标准，养老金待遇提高的幅度远大于养老金缴纳增长的幅度，从长远来看，这将导致养老金收支“剪刀差”越来越大，加之适龄劳动力数量下降，以及以往公务员、事业编制人员和部分流动人口缴纳社保不足等因素，将导致我国养老保险基金在保障人们老年生活方面捉襟见肘。

二、准市场理论概述

准市场理论将市场运作的理念、方法和模式注入到政府公共政策与公共服务领域之中，改变着传统的资源分配模式。准市场理论的核心在于通过结合政府监管与组织的“显性”作用和市场盈利与竞争的“隐性”作用，促进政策和市场的融合，给政策体系注入新内涵、新使命、新作用，进而提高资源和财政资金的使用效率。准市场理论的优势在于集结政府和市场的优势，改变传统的政府筹资与提供一体化的资源分配模式。政府在维持制度可持续发展过程中的作用主要体现在其擅长的组织、协调、规划和监管等领域，政府合理运用强大的市场力量使得市场活力充分释放是准市场理论的宗旨。

三、我国养老金制度可持续发展的准市场角度分析

（一）划拨国资充实社保基金

十八届三中全会曾经提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”。就这项政策而言，山东省走在了全国的前列。2015年，山东省率先出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，将省管18户企业中的国有资本按照一定比例划拨给省社会保障基金理事会。将部分国有资本划拨到社保基金是政府认识到自身责任和使命的体现。努力督促国企履行社会责任，而不再让参保人承担更多的责任、履行更多的义务，这是政府明晰责任的体现。政府要与人民一道耕好社会保障领域这块田，使其真正成为沃土良田。

准市场理论强调系统整合的原则，通过整合行政机制的监督、管理、协调和市场机制的竞争、盈利、活力来优化人们需求的满足方式，市场力量固然强大，但是准市场理论首先强调不能因为市场介入，市场和社会力量分担养老金制度压力而丢掉政府应担的责任。社会保障制度即是一种社会制度，也是一种经济制度，实质是再分配，是国家和政府通过再分配为人们提供保障来满足其基本生活需求的制度，目的在于保证社会公平、社会安定和经济稳定增长，划拨国资充实社保基金这一举措充分地体现出政府发挥了其管理与协调的功能，是政府积极承担责任的表现。

（二）制定风险管控措施，敦促养老金入市

大力推进养老金入市是政府通过行政机制发掘强大的市场力量，整合社会资源淋漓尽致的体现。2015年8月23日，国务院发布了关于我国养老金投资的《基本养老保险基金投资管理办法》，为我国养老保险基金投资运营的相关事宜做出了相应的规划，随着我国人口老龄化程度日益加深、“未富先老”问题凸显、养老保险待遇逐年提高，我国养老保险基金的收支“剪刀差”越来越大，储备、积累和稳定滚存性质的养老保险基金在全球经济互联互通的时代，遭遇物价上升时，单纯地依赖于投资银行存款和债券，收益难以为继，广袤的市场是资金增值的良田沃土，养老金入市在多重风险管控措施，如限制入市比例、预留风险准备金、分批入市、严格监控措施的保障下，既能促进我国养老保障体系持续健康发展，又能为资本市场带来福音。

养老金在“政策底”进入股市投资运营，低风险进入、低成本建仓，既可以增值又可以振奮股市的信心;而在“牛市”过热时适时适量退出股市，既可以给股市降温，又可以使养老金落袋为安，避免将人民的养命钱置于险地。美国的401K计划完美地完成了资本市场的助推任务，目前我国的资本市场已经具备了中长线上攻的条件，养老金在科学合理的政策和管控措施下进入资本市场无疑是资本市场的福音，会为资本市场注入更多的活力。我国的全国社会保障基金在全国社会保障基金理事会的投资运营下，年均投资收益率达8.82%，比同期通胀率高出5.96个百分点。养老金入市并非将全部养老保险基金投入股市，这样就违背了养老保险基金安全第一的原则，这样会将人民的“养命钱”置于险地，《基本养老保险基金投资管理办法》规定养老保险基金投资股票、股票基金、混合基金、股票型养老金产品的比例合计不得高于资金净值的30%，这一条规定避免了由于投资运营政策失误或者资本市场不成熟而造成养老保险基金全军覆没情况的出现。

（三）完善企业年金制度

除了做好风险管控措施敦促养老金入市外，完善我国的企业年金制度也是重要之举，是促进养老金制度可持续发展的关键所在。企业年金制度属于非公共养老金制度。养老金制度“金字塔”理论的持有者认为，企业年金是“金字塔”的塔身，是养老金制度的中坚力量，而基础养老金是塔底，是养老金制度健康稳定发展的基石。在公共养老金逐步承受着人口老龄化、待遇增加和通货膨胀等多重压力下，企业年金的替代性和互补性功能不容小视。一方面，对于我国基本养老保险的隐性债务问题，企业年金制度以企业的力量、市场的力量做出了自己的贡献，完善了养老保险制度，是多支柱养老保障体系中不可或缺的部分，可以有力地促进我国养老保险制度从储蓄型养老向投资型养老转变;另一方面，它在激励员工、凝聚企业员工力量、保持企业的稳定发展方面发挥着重要的作用，进一步补充完善了企业员工的福利保障体系。此外，企业年金将消费基金转化成为积累基金，有利于我国现阶段资本市场的发育和成熟。

目前，我国中小企业占全国企业的90%以上，创造出了60%的GDP，50%的税收。然而，中小企业的企业年金总额不到企业年金總额的1%，除此之外，我国企业年金制度的覆盖率也较低，试水十几年，仍是少数人的福利，覆盖率仍不到20%。而西方的法国、瑞士、丹麦等国家企业年金的覆盖率几乎是100%，美国、英国、德国、加拿大等国家的企业年金覆盖率也有50%。对我国而言，急需完善适合中小企业企业年金制度发展的标准化、规模化的集合企业年金计划，为中小企业的集合企业年金拓宽投资渠道，进而为中小企业企业年金的发展开拓更为广阔的空间。这是整个企业年金制度充分发展的瓶颈，也是突破点。针对中小企业企业年金受托人缺位、传导链过长、成本过高的问题，有必要完善企业年金法人受托的前端集合模式，促进企业集合年金的发展，“因地制宜”地为中小企业量身定制合适的企业年金计划。针对企业年金发展动力不足的问题，需要改进和创新我国企业年金税收优惠的EET模式，结合不同行业、区域和企业的特点设计出更为合理的基金缴费阶段的免税率，进一步优化我国现行的企业年金制度。

在准市场理论体系下，政府的并不单单交由政府解决，市场的也不单单交由市场解决，仅仅依靠政府或仅仅依靠市场是不够的，需要在明晰自己责任的前提下发挥各自的优势。健康的企业年金制度是养老金制度持续健康发展的中流砥柱，是行政机制的计划、组织、监管、协调与市场机制的竞争、盈利、机遇、活力完美的结合。将准市场理论注入社会政策领域，改变了传统的行政思维模式，优化了传统的公共行政体系。

虽然社会保障可以视为公共物品，主要责任落在政府身上，但是社会保障并非严格意义上的公共物品，而是“准公共物品”，整个制度体系下既有公共物品的部分，又有准公共物品的部分。准公共物品由于自身固有的特性而要求政府和市场共同承担，通过引入第三部门和竞争，将促进公共选择的优化和资源配置效率的提高。面对形势日益严峻的养老金支付压力，仅仅依赖政府的公共支出和公共性养老金制度是远远不够的，企业年金计划、养老金入市投资运营等运用市场力量来健全社会保障体系、促进制度可持续发展的举措应该发挥其应有的作用。

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