新公共管理理论视角下的农村环境治理研究——以浙江省永嘉县为例

(广西大学公共管理学院 广西 南宁 524400)

一、永嘉县农村环境环境治理举措

(一)规划引领，项目推进。改革开放以来，永嘉县高度重视楠溪江流域生态环境保护，制定严格的区域发展规划，形成了“沿江工业带、沿溪旅游带、沿山农业带”三大特色产业带。项目上马前预审批，对不符合永嘉县发展规划，污染物排放超过指标总量控制要求的项目一律不予审批。2004年起，永嘉县站在全局高度，制定出台《永嘉生态县建设规划》、《永嘉县生态环境功能区规划》、《楠溪江流域环境保护规划(2010—2020 年)》等一系列规划纲领，为永嘉生态环境保护工作指明方向。

(二)攻坚克难，推进环境整治工作。2003年，永嘉政府相继出台《永嘉县美丽浙南水乡实施方案》、《永嘉县“河长制”实施方案(征求意见稿)》等文件，明确各职能部门的任务分工，并将治水成效与部门年度绩效考核挂钩。编制生活污水治理总体规划，178条村动工建设农村生活污水治理工程，楠溪江供水工程为沿江上百万人提供了生活和工业用水，缓解饮水难问题。全面整治重污染行业，大力推进“三改一拆”专项行动，对全域重点行业进行整治提升，从源头控制超标超量排放，实现节能减污增效。

(三)加大宣传，引导公众主动参与。在全县904个村(社区)建立环境保护“村规民约”来指导环境整治工作，切实改善村容村貌,着力打造宜居村庄。借助民间环保组织、志愿者协会的力量，普及推广环保理念，营造全社会共参与齐治理的建设格局。在政府实干的带动下公众纷纷出钱献力，一些社区能人和企业家主动当起了“河长”“路长”，有力助推农村环境整治工作。

二、治理中存在的问题及成因分析

改革开放以来，永嘉县以“生态立县”为战略坚持发展，城乡发展取得长足进步。但是，永嘉人居生态环境面临着可持续发展能力不足的问题，一方面农村环保基础设施投入不足，农村居民环保意识差；另一方面是市场竞争机制引入不足，环境污染治理问题依然严峻。由于整治工作中存在“政府出力，村民看戏”等制度弊病，以及整治工作推进不均衡，环境治理任务依然艰巨。

(一)村民思想落伍，参与积极性低。首先，生态环境和基础环保设施的公共物品特殊属性，不能排除“搭便车”。其次，传统小农思想观念，接受的文化教育较少，意识不到落后的生产生活习惯对环境的危害。再者，宣传引导工作不到位，公众不知情导致对农村环境治理认识存在偏差。

(二)政府未转变职能，引导作用不明显。政策法规缺位，缺乏协调机制。我国目前还没有针对农村环境治理出台专法，只有部分关于农村环境保护法律框架。永嘉县只能依据上级指导意见出台农村环境治理的地方标准及规划纲领，缺乏系统性、连续性、规范性。此外，环境管理职能部门之间存在沟通不畅等问题。农村环境保护工作涉及农业、自然资源、水利、环保、建设等政府单位，但缺乏统一协调组织机构和监管机制，存在多头管理、政出多门等情况，很难形成执法监督网链，不能系统性治理。

(三)未引入竞争机制。由于环境治理属于公共事业，环境治理见效慢(回报率低且耗时长)，市场资本对农村环境治理等领域投入甚微，资金整合不到位。相对于城市环境污染治理，农村环境治理投入不一定能保证回报，当地政府投入农村环境治理的资金不能满足实际需求，导致永嘉多数农村的环保基础设施“不齐全，不科学，不经用”。

三、对策建议

(一)政府角色转换，优化管理方式

1.转变政府角色定位。一是建立健全农村环境保护和治理法规政策体系，提供制度保障。全国农村人居环境整治工作正在如火如荼开展，应当根据《农村人居环境整治三年行动方案》出台建设标准纲领以及相应的法律法规，保证农村环境治理有法可依，治理工作有序推进，确保农村环境保护和治理体系的一脉相承、规范性。

二是要加强农村环境治理工作总体规划。规划应具有科学性、创新性、实用性、系统性，同时也因强调因地制宜，突出差异化理念。充分调研村庄，科学、合理地进行整体规划。规划应结合当地独有的自然资源和生态环境，深入挖掘村落文化价值，促进一二三产业融合发展。

2.适当分权管理。加快行政体制改革，实行分权和权力下放，以提高政府公共服务质量。一方面政府要适当分权。既是决策者，又是执行者，繁杂的工作让政府机构臃肿且效率低下，对公众需求回应不及时。另一方面政府要进一步简政放权，将权力下放。将公共服务供给交给给非政府组织、社区和独立机构等，政府负责引导监管。

(二)重视“顾客”需求，唤醒农民的主人翁意识

1.以农民需求为导向，提高公共服务水平。新公共管理强调政府以“为顾客考虑，使顾客满意”为服务宗旨，提供更优质高效便捷的社会服务。政府应当尊重民意，依法保障农民的知情权、参与权和监督权，充分调动村民的积极性和主动性，唤醒他们的主人翁意识。

2.加强宣传引导，让环保理念深入“农民心”。村民是农村生态环境治理中最关键的一环，必须让他们意识到青山绿水就是金山银山及生态可持续发展的重要性。对年纪较大文化程度低的，让亲朋好友或乡贤起示范引导作用。同时在中小学校园中开设环境治理与保护课程。另一方面，政府积极培育非政府组织开展公益活动，宣传“在保护中发展，在发展中保护”环保理念，解读环境保护政策法规，加强环保政策宣传和落实工作，在他们心中树立环保意识。

(三)引入竞争机制，提升服务质量。新公共管理理论在“理性经纪人”假设前提下提出引入竞争机制，意味着让市场和社会等私营部门参与到竞争行列，给公众更多的选择权，倒逼政府转变职能和工作作风，优化服务质量，提高公众满意度。

在市场经济时代下，以“官本位”为主要特征的官僚体制急需变革，政府应当“退位让贤”，做一个“有限政府”，市场能做且能做的更好的具体事务就让社会组织去承接。通过竞争机制引入市场力量，农村环境治理工作需要政府、社会、公众多方力量的相互配合。

综上所述，需要多方参与，多措并举才能啃下农村环境治理这个大难题。首先，政府需要转变角色，专心“掌舵”，建立环境治理法律体系，加强总体规划，同时，分权给社会，使公共产品和服务质量得到保证。其次，尊重民意，重视农民需求，通过保障农民权益和宣传引导鼓励他们参与到环境治理建设。最后，引入市场竞争制度，打破垄断,促进公平,提高公共服务效率和管理水平。