从立法角度论环境法中的公众参与原则

(西南民族大学 四川 成都 610000)

一、公众参与原则的具体内涵

公众参与原则又称环境民主原则，是指生态环境的保护和自然资源的合理开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境有关的行为进行监督。公众参与原则既是环境法基本理念在环境法上的具体体现，又是环境法的本质要求。《奥尔胡斯公约》专门规定了公众的环境知情权、参与权和诉诸司法权，上述三个权利构成了公民公民环境权的基本内容。公众参与原则的内涵逐渐明晰，但仍需对公民环境权中的内容进行集中规定，通过具体的法律条文予以明确，使公众参与原则在司法实践中落到实处。

二、确立公众参与原则的理论依据和现实依据

(一)环境权理论的提出。公众参与原则作为环境法的一项基本原则已经得到确立，但是仅仅有理论作为指导，没有具体的权利义务配置，公众参与原则则会被架空，没有现实意义。公民环境权的提出为公众参与原则提供了内容支撑，环境权是指人所享有的在健康、舒适和优美的环境中生存和发展的权利，环境权并非单个权利，作为权利束，具体包括环境资源利用权，环境情况知情权环境事务参与权，环境侵害请求权。这些权利的设立使得公民参与环境事务的权利贯穿于各个方面，便于公民对环境事务进行决策和监督。如《环境保护法》第53条确立公民环境权，由于信息不对称，大量信息掌握在政府手中，公民收集信息能力弱，因此环境信息公开制度规定了政府和企业对相关数据强制性公开，充分保障公民的环境信息知情权。此外，政府提供多种参与途径，如举行听证会、座谈会；设立意见箱等行政行为都为公民实施环境权提供了途径。而且近年来，扩大和保障环境诉讼机制的呼声越来越高，相关法律制度逐渐完善，也为公民环境侵害请求权提供充分保障。

环境权的提出丰富了公众参与原则的具体内容，使得该原则在具有强烈的价值宣誓和理论指导功能的基础上更加明确具体，环境权的提出对环境法制度的指导与协调、环境法实施过程中的执行提供了方向和准则。

(二)环境问题自身的的涉众性。国家将保护环境作为一项基本国策，充分的说明了保护环境的必要性和重要性。生态环境与人类生存发展息息相关，环境问题的涉众性与民主制度之间有着天然、内在的价值契合。由于污染的广泛性和潜伏性，一旦局部地区发生环境污染或生态破坏，政府部门和执法机关难以进行及时有效的监督管理。但公民生活与环境紧密结合，评价局部地区环境的好坏，公民是最直接的体验者和感受者，其提供的信息具有直接性和真实性。公民可以在环境污染和生态破坏发生的第一时间行使权力、提供信息，弥补政府在环境管理中的疏漏和不足，提高行政效率，减少危害的发生。

2018年4月20日至22日，生态环境部通报了6起污染案件调查处理情况，其中3起涉及中央环保督察问题整改不力和污染反弹，3起为媒体曝光和群众举报。因此可以看出，环境问题的自身性质决定了公民必须参与环境事务，公众参与机制能够有效的事先制止违法行为的发生，也能及时防止污染造成损害扩大的后果，弥补政府工作疏漏，提高行政效率。反之则不然。

行政主体应当为公民提供多种渠道，便于公民行使环境权，形成良性互动。如建设项目的环境影响评价报告书的全文公开，并对其公众参与情况进行监督检查、建立环境违法企业的“黑名单”并予以公开，政府扩打信息公开范围等举措，便于公民监督，行使环境权，落实公众参与原则。

(三)现实的急迫需求。随着经济和科技的不断发展，环境污染者和开发者对生态和资源的索取不断增加，产生的环境污染的种类也与日俱增。在原有的环境问题基础之上，“城市雾霾”“耕地重金属超标”“铅蓄电池及再生铅行业污染”等新型环境问题向环境管理部门提出了严峻的挑战。

据生态环境部公布的2017年《中国生态环境公报》，我国平均气温较常年高0.84°中国沿海海平面较常年高58mm，暴雨落区重叠度高，极端性强，全国大风、冰雹、龙卷风、雷电等局地强对流天气发生频繁。①气候变化与极端天气已经为我们敲响警钟，保护环境不再是政府或者某些部门的责任，公民具有享受美好舒适的环境权利的同时，也应该承担起提高环保意识自觉保护环境的义务，公众参与原则由此应运而生，环境与人类生活密不可分，人们享有的在健康、舒适和优美的环境中生存和发展的权利，公众参与原则为公民参与管理环境事务提供了必要的理论依据和指导，保障全体公民和政府机关，社会组织参与解决环境问题的权利与义务，使得环境保护主体具有多元性及广泛性。

三、我国目前落实公正参与原则中存在的问题

首先，对于公众参与原则的法律法规有待完善，没有将原则细化为法律规定。相关法律条文的制定较为粗浅，权利义务配置不明。导致相关执法人员在执法过程中“无法可依”，行政裁量自主性空间较大，缺乏统一标准，不利于公平的实现。其次，相关企业的社会意识较弱，在追求经济利益的同时枉顾社会责任，导致缺乏法律意识实施违法行为，破坏生态环境的事件时有发生，健康的经济发展应建立在生态可持续能力的基础上，缺乏经济活动的生态合理性的关注。最后，部分公民的环境意识较弱难以调动，面对身边发生的环境污染和生态问题持消极对待态度，所享有的权利大多主动放弃，置身于环境事务之外；公众的环保保护水平不一，部分公民对环境质量要素的认识匮乏，对环境标准的好坏没有明确的了解，致使在形式环境权利的过程中存在误区，不利于提高行政效率。

四、对于我国公众参与现状提出的意见

首先，从根本上要通过立法的形式完善公众参与原则。将理念和内涵落实与具体可操作的法律条文上，细化条文内容，使得行政主体在执法过程中有法可依，规范行政行为；司法机关在司法过程中有法可循，公民的权利义务得到法律的保障结合规范。其次，加强对企业的监管，严厉打击违法行为，强调对资源、环境有利的经济活动应给予鼓励，对破坏环境的经济活动予以摒弃，坚持可持续发展原则，既要使企业得到充分发展，又要保护资源和生态环境。企业也应提高环境保护意识，承担谁会责任，在发展经济的同时兼顾环保意识，在圣爱环境可支持的基础上发展经济，承担起社会责任。最后，提高公众的环保意识，加大对环境保护的宣传力度，使公众养成绿色的消费习惯，塑造绿色价值观念。为公众广开途径，拓宽公众参与环境事务的渠道，扩大信息公开范围，认真回应社会关切，切实保障公民环境权。公民也应该树立环保意识，落实公众参与原则，加强对行政管理部门的监督，积极行使知情权，督促政府履行义务和承担责任，同时也应对企业进行监督，督促企业承担社会责任，积极参与环境建设工作，为建设和谐的生态环境贡献自己的力量。

五、结语

公众参与原则是民主制度在环境法领域的延伸，厘清其产生的原因和依据为公民行使环境权利提供了支持和保障。环境问题关乎民生大计，健康优美的环境是创造一切物质财富、精神财富、文明财富的前提。公众参与原则作为环境法中的基本原则有着丰富的内涵，我国的公众参与制度制定仍较为粗浅，存有较大的发展空间，公众参与机制有待健全，地球是人类的家园，只有全民携手，才能共筑绿色美好明天。

【注释】

①环境保护部2017年度《中国生态环境公报》