以管资本为主加强国有资产监管的原因

(四川大学经济学院 四川 成都 610065)

一、“以管资本为主”的内涵

(一)资本与资产。对于一个企业来说，资本是其为进行生产经营所购置的资产的资金来源，它体现的是一种所有权归属，具体表现为债务资本与权益资本。资产是指企业生产经营中可以动用的经济资源，它归企业所有并能带给企业经济利益。

(二)“管资本”与“管资产”。从资产负债表的角度来看，“管资本”主要体现在出资者一方，出资者关心的是其投出资本的保值增值，即资产负债表右下方的所有者权益，所以，为了确保自身的利益不受损害，使所有者权益变动的重大事项和偏离出资者预期与风险偏好的事项，都在出资者监管之列。“管资产”主要体现在经营者一方，经营者通过履行自己的受托责任，以出资者投入资本所转化成的资产作为经营对象，按照资本保值增值的要求，从事生产经营活动。

(三)“以管资本为主”的内涵。经营者虽然有经营企业资产的权力，但是不能超出出资者预先设定的经营范围，即使是经营者为了资本增值，进行对外投资，也是将终极出资人的资本转化为资产再转化为资本投入到另一个企业当中，站在子公司的视角来看，此时的经营者处于出资者的位置需要“管资本”，但他只是作为专家代行了终极出资者的部分资本经营行为。出资者的权力，主要包括以下五项：经营者选聘权、公司预算的审批权、资产运营的知情权、收益分配的权力、重大事项的审批权。

综上所述，即使强调“以管资本为主”，也不应该把“管资产”和“管资本”割裂开来，更不能把“管资本”理解为对企业人财物的不闻不问。“以管资本为主”强调的是通过“管资本”，关注资本增值保值，对企业的一些关键、重大事项进行适度干预，对经营者进行财务监管。

二、“以管资本为主”的原因

(一)“以管资本为主”是国有资产监管的内生性要求。我国现有的国有资产监管体制为三层次授权经营体制。国务院授权国资委履行出资人职责，国资委委托国有资产经营公司或投资公司进行国有资产的经营和投资运作。通过授权经营，实现了政府公共管理者和国有资产出资人的职能分离，实现了所有权与经营权的分离，实现了政企分开。但是在实践过程中，有不少国有资产经营公司或投资公司是由政府的行业主管部门改制的，仍具有浓厚的行政管理色彩，同时，国资委作为政府机构，经常用行政管理办法来“管人、管事、管资产”，控制国有资本投资活动，暴露出政企难分、政资难分、运行效率低等问题。

在社会主义市场经济中，一方面，国资委要想高效的运作资本，就应该遵循市场规律，另一方面，国资委作为政府机构，又要努力地调节市场，这二者是存在矛盾的。因此，国资委不适合直接行使资本运营权，进而就有了改革授权经营体制，组建国有资本投资、运营公司的必要。

“管资本为主”侧重于管理资本的价值形态，通过股权转让、资产重组等经济手段来运营国有资本，实现保值增值，不直接干预企业的生产经营活动。国资委应该履行好自身作为出资人的责任，既不从事直接的资产运营，也不从事直接的资本运营，而是推动国有资产由实物形态转变为价值形态，同时管好国有资本的投向，调整好国有经济布局。

(二)“以管资本为主”有利于发挥政府监督功能和企业积极性。在以“管资产”为主的国有资产监管体制下，国资委经常用行政管理办法来“管人、管事、管资产”，虽然能起到一定的监督作用，但实际往往是束缚了企业的积极性。国资委费力不讨好，甚至出现了与国有企业之间相互博弈的现象，使得国有资产的运营效率受到了较大的影响。此外，尽管国资委对企业及企业内部都存在严格的经营业绩考核，但考核却缺乏市场化和资本化的评判标准。

国资委以“管资本”为主监管国有资产，就不需要再参与到企业的日常生产经营当中，而是着重考察企业的财务指标以及战略目标的实现状况，强化国有资本的投入产出效益与风险的监管，对企业的考核目标更加清晰。对于企业来说，自身的独立性得到增强，更有利于企业家发挥聪明才智，积极拓展创新，提升企业的效率和竞争力，总体上更加增强了微观经济活力。

(三)“以管资本为主”有利于优化国有经济布局。我国的国有资本是公有制经济的物质基础，公有制经济要不断增强活力、控制力和影响力，就需要对国有资本进行科学定位，坚持有所为有所不为，不断的优化国有经济布局。因此，必须调整国有资产的分布，不仅要调整投资结构，实现增量资产结构的优化，还要调整存量结构，实现存量资产的优化。但是，存量资产结构的调整比增量资产结构的调整难度要大得多。调整存量国有资产，会涉及到很多方面的问题，如果按照传统的国有资产管理方式进行调整，不仅会带来巨大的国有资产损失、破坏和浪费，而且有些方面的调整几乎是不可能的。

在以“管资本”为主的国有资产监管体制下，国资委对一个领域可以进退自如，要实现国家某一种战略目标，可以用比较短的时间，快速反应存量国有资产的结构调整，而且这种调整只体现在国有资本的进入或退出，不涉及对实体资产形式的损害，还可以相对容易的将有限的资本向战略行业倾斜，推进国有资本的有效配置，发挥国有资本的战略功能。

(四)“以管资本为主”有利于国有企业战略重组。对国有企业进行战略重组，是加强国有经济实力、控制力和竞争力的主要手段。但在以“管资产”为主的国有资产监管体制下，这种战略性重组会遇到很多的阻力。国资委常常采用行政命令的手段，强制企业进行合并、分立，以达到战略重组的目的，这会造成人员分流、企业内部资源浪费等问题。在以“管资本”为主的国有资产监管体制下，企业的股权流动相对容易，战略重组可以采用股权交易的方法经行，可以大大的提高重组的效率。

(五)“以管资本为主”有利于资本市场的繁荣。在以“管资产”为主的国有资产监管体制下，政府出台了很多政策来破解民间资本遇到的“玻璃门”、“旋转门”，但在实践当中却收效甚微，对于一些特定领域，仍然是国有资本占据着绝对的地位，民间资本面对着诸多的障碍，这是因为这些领域里企业的“人财物”是受政府主导，民间资本难以触碰。因而就限制了资本的流动与资本市场的繁荣。

国有资产监管从“管资产”到“管资本”的转变，必然会推动国有资本证券化的进程，促进资本流动，进而有利于优化企业股权结构，通过国有资本的带动作用吸引其他资本进入，增加国有资本的控制范围，扩大公司的规模。

随着资本的市场化配置，资本市场更加繁荣，落后产能、过剩产能必然被淘汰，新科技、新技术必然会吸引资本的流入，从而提高企业整体的创新能力。这种资本层面的混合所有制改革，一方面引进民营资本，改善企业产权结构，提高企业的管理水平，增强企业活力；另一方面，使国有资本通过收购、兼并、投资民营高科技企业，提高自己的科技能力，实现自己的战略目标。