高校内部控制设计及执行现状研究

张明慧 李冉

[摘    要] 高校管理不同于企业和普通行政事业单位，其内部控制存在特殊性。文章通过深入分析高校内部控制在设计和执行两个层面存在的问题，提出相应的改进措施，探讨健全高校内部控制体系的路径，力图完善高校内部控制设计，提高内部控制执行效率。

[关键词] 高校;内部控制;设计;执行

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 05. 009

[中图分类号] F239.45    [文献标识码]  A      [文章编号]  1673 - 0194（2019）05- 0025- 03

0      引    言

随着国家高等教育改革的不断深化，高校从精英教育转向大众化教育，高校的业务活动、资金来源渠道、组织结构等发生深刻变化，高校自主权增加，对高校原有的管理模式提出新的挑战。但很多高校缺少风险控制意识，在内部控制的设计和执行方面存在问题，因此，为了克服高校管理中出现的问题，提高高校的管理水平，完善高校内部控制势在必行。

1      高校内部控制的特殊性

高校作为典型的事业单位，提供准公共产品，以教学和科研为主要业务，以培养人才和科技进步为目标，追求社会效益最大。高校内部控制由全体教职工为主体，以高校各项业务活动为客体，对高校管理风险进行识别、防范和监控，保证高校的各项业务活动有效进行，是具有自我约束和协调作用的一个动态管理过程。相对于企业和其他行政事业单位，高校内部控制的特殊性在于以下几个方面：

1.1   高校业务多元化

高校业务具有特殊性，不同于企业，也不同于一般的事业单位。高校业务包括基础业务和辅助业务。高校基础业务是指教学和科研，教学管理制度和教师的业务素质直接影响教学水平，科研管理制度直接影响科研经费的使用效率。如何提高教学管理水平、完善科研经费的监管，是高校内部控制需要考虑的特殊问题。高校辅助业务为基础业务提供服务，包括后勤采购、基建、资产管理、创立校办企业等。高校业务活动多元化，导致其内控范围更加广泛，高校业务活动的特殊性客观上要求高校建立一套符合自身业务实际的内部控制体系。

1.2   高校资金来源多样

企业的业务活动围绕采购、生产、销售等环节进行，而高校提供服务，没有“销售”业务。随着高校自主办学的推进，高校的经济活动范围更加广泛，资金来源渠道不断扩展。除了财政拨款、学生缴费，也有银行贷款、校办企业收入、培训收入、社会捐赠等。高校资金来源的多样化增加了资金的监管难度和会计核算体系的复杂性，对高校内部控制提出新的挑战。

1.3   高校组织管理形式特殊

教学和科研是高校的主要业务活动，高校业务活动的特殊性，使高校的组织管理形式存在行政管理和学术管理两个轨道，组织管理形式不同于一般的企事业单位。在行政管理方面，高校实行党委领导下的校长负责制，党委负责学校发展战略等宏观问题，校长负责学校日常管理活动，二者相互配合，实现党政联合管理。在学术管理方面，由学术委员会负责学术问题，学術权力与行政权力分离，保障高校的学术发展顺利进行。行政管理和学术管理同等重要，高校内部控制的建设需要统筹规划，实现二者的协调发展。

1.4   高校内部控制目标特殊

党的《十九大报告》指出，建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程，必须把教育事业放在优先位置，落实立德树人根本任务，培养德智体美全面发展的社会主义建设者和接班人。由此可见，新时期高校的首要任务仍然是为国家培养人才，通过科技创新推动社会进步。高校具有非营利性，以培养人才、服务社会为目的，内控的根本目标是追求社会效益。高校内部控制除了要实现保证高校的业务活动合法合规、财务信息真实可信、国有资产安全完整等目标，还要追求培养人才、发展科技、服务社会，整合学校资源进行科学配置，提高学校管理效率，建立特色学科专业，加强师资队伍建设，提高办学效益，保证社会公共服务的效率效果。

2      目前高校在设计及执行内部控制过程中存在的问题

2.1   高校内部控制设计问题

2.1.1   控制范围界定不全面，决策机制不严谨

随着高校经济活动范畴不断扩大，业务呈多元化发展，高校管理面临新的挑战。但是，传统内部控制以对财务工作的控制为主，忽略对组织结构、校园安全、校园文化等领域的控制，控制范围不全面，在资金管理方面，往往注重财政资金管理，忽视对预算外资金的有效控制。高校内部控制范围界定不全面，使得内部控制存在设计缺陷，导致内控的执行效果大打折扣。

严谨的决策机制是高校内部控制制度的保障。目前，高校采取的是党委领导下的校长负责制，校长负责高校日常教学、科研等工作的管理。在组织结构上，强调垂直领导，忽略横向各部门之间的制约，导致各职能部门只关注自身工作，各自为营，不能产生协同效应，影响高校管理的效率。另外，高校缺少专门的管理人才，内部激励机制不健全，管理阶层的非专业性和过于个人主义的决策不利于内部控制制度的建立。

2.1.2   缺少风险意识，风险管理体系不健全

第一，受计划经济影响，高校管理层对市场风险认识不充分，缺少风险防范意识，不能主动识别高校管理中的各类风险，使得各类决策缺乏必要的可行性论证，加剧高校风险。第二，缺少专业的风险评估人员，不能按照规定的程序执行风险评估工作，没有建立起有效的风险预警系统，评估方法不科学，从而对高校运行中的风险不能进行有效的预警和防范，针对风险提出的应对策略不科学，影响管理层决策。

2.1.3   忽略业务流程管理，高校管理效率不高

传统内部控制以各职能部门为中心，分别进行内部控制的设计，忽略流程管理。但是，随着高校规模的扩大和业务的多元化发展，各职能部门之间的联系越来越密切，一项业务活动往往涉及多个职能部门，需要教学、科研、财务、内审、采购基建等部门相互配合，忽略流程管理会严重影响高校管理的效率和效果。

2.2   高校内部控制执行问题

2.2.1   监督管理不到位，评价机制不健全

在高校内部控制的执行过程中，由于监督管理不到位，严重影响内部控制的执行效果。在内部监督方面，高校的审计部门作为辅助机构，其地位缺乏独立性，制约了其监督职能的发挥，另外，高校审计的审计对象日趋复杂，但高校仍然只注重对财务信息的审计，忽略规章制度、岗位设置等非财务信息，审计范围过于狭窄。在外部监督方面，由于高校管理的特殊性，政府部门难以发挥其监督职能，社会监督力量不足，缺少相应的群众、舆论监督，社会审计力量难以利用，进一步增加了对内部控制执行的监管难度。

在高校内部控制评价方面，很多高校没有建立相应的评价体系，或者选取的评价指标不符合本校的实际情况，从而不能对本校内部控制的执行效果做出正确评价，不能及时发现内部控制存在的问题。有些高校虽然建立了内部控制评价机制，但是对内部控制评价结果不能进行有效利用，发现问题却不能及时解决问题，不利于内部控制机制的动态调整。

2.2.2   沟通渠道不完善，财务信息化程度低

高校目前的管理结构是“科层制”，政策指令由上而下逐级进行传递，信息反馈也是由下而上逐级进行，严重影响信息传递的效率。各职能部门缺乏沟通合作，不能有效地整合内部信息资源，不能保证信息在高校内部各单位之间和高校与外部之间有效的传递，导致各部门信息不对称，信息沟通存在障碍，不利于高校内部控制整体目标的实现。

在网络信息时代，高校财务管理信息化已成为必然趋势。目前，高校的信息化建设有待进一步完善，各部门的数据信息很少能实现共享，信息化覆盖不全面，未能形成公开透明的信息披露机制，且财务软件存在安全隐患，使得内部控制的监督职能不能有效发挥，不利于管理层决策，甚至会产生徇私舞弊，使得内部控制达不到预期效果。

2.2.3   缺少专业人才，岗位责任落实不明确

目前高校在引进人才时，往往更注重科研人才，对专业化管理人才不够重视，人力资源观念相对落后，导致高校缺少专业化的内部控制人才和财务、审计、基建人才。在后续的培训和考核方面，高校更注重对教学、科研人员的培训，忽略对管理人员的培训，不能将内部控制的实施效果纳入管理层的绩效考核。

部门之间合理的分工合作，可以发挥协同效应，保障内部控制制度的执行效果。但是，部分高校岗位分工不明确，对关键业务流程的风险控制点认识不清晰，导致内部控制制度缺乏可操作性，不能達到部门间相互监督的效果，影响内部控制制度的有效实施。

3      健全高校内部控制体系的路径探讨

3.1   完善内部控制的设计

3.1.1   明确内部控制范围，完善决策机制

高校的内部控制不能仅仅局限在会计控制，非会计领域也应纳入内部控制范围，在组织结构、教学科研、校园文化等方面建立起完善的内部控制制度。在高校治理结构方面，吸收企业的做法，使高校的决策机构、执行机构和监督机构真正实现独立，行政权力和学术权力相互制衡，制定一套科学合理的适合高校自身的决策机制。在高校的日常管理中，充分发挥政府的指导监督职能，决策前进行充分调研，听取专家意见，确保决策的可行性。

3.1.2   增强风险意识，建立风险预警系统

新形势下，高校面临的财务风险、经营风险等各类风险不可避免。高校应转变观念，增强风险意识，通过引进专业人才，建立风险预警系统，做好风险识别、风险评估工作，分析评价各类风险预期产生的概率和后果，根据高校的风险承受能力，做出相应决策来应对风险。尤其针对关键业务的风险控制点，更要建立严密的监测制度，根据风险的变化情况动态调整应对策略，健全风险评估长效机制。

3.1.3   注重流程管理，使内部控制嵌入业务流程

在实践中，内部控制的具体措施往往涉及高校的各项业务流程。高校应注重流程管理，设计内部控制方案时充分考虑业务流程，使内部控制嵌入各项业务流程，构建更科学的内部控制体系。通过全面梳理业务流程，识别控制缺陷，进行业务流程重组，可以有效地整合校内资源，提高各部门沟通效率，为内部控制制度的有效实施奠定基础。

3.2   提高内部控制的执行效率

3.2.1   加强监督管理，健全评价机制

校内监督方面，明确审计、监察等部门的职责权限和具体工作内容，提高审计部门独立性，扩大监督范围，及时将监督结果向全校师生公开，充分发挥民主监督作用，完善普通师生来信、来访制度，树立全员监督意识，进一步深化高校管理制度改革，构建规范化、系统化的内部监督体系。校外监督方面，加强政府的引导和监管，利用社会审计机构、咨询机构的服务和群众舆论监督，构建全方位的监督体系，弥补管理漏洞，确保内部控制制度得到有效执行。完善高校内部控制评价体系，选取符合自身实际的评价指标，对内部控制的执行情况及时作出评价，发现内部控制的薄弱环节，有针对性地进行改进，将相关责任人内部控制的执行情况与业绩考核相挂钩。

3.2.2   完善沟通渠道，建设信息化平台

完善沟通渠道，加强各部门之间的联系，熟悉彼此业务流程，有利于更好地实现相互监督和制约。通过建设信息化平台，把各部门信息纳入统一的系统，教学、科研、人事、财务等部门实现数据共享，避免重复搜集信息，使信息需求者通过信息化平台可以快速准确地搜集到自己需要的信息，提高管理效率。在信息化平台的数据采集方面，注重数据的可靠性、有用性和及时性，科学设置管理权限，确保系统安全。

3.2.3   培养内控文化，引进专业人才

通过高校内部控制文化建设，对高校内部控制进行广泛宣传，使高校管理层和普通教职工深刻认识到内部控制的重要作用，实现内部控制全员参与，自觉维护内部控制制度。完善人力资源管理，引进专业内控人才，加大对管理人员的后续培训，建立约束机制和激励机制，以利于高校内部控制制度的有效实施。

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