安全生产领域政府部门监管职责边界探析

范立娜

摘 要：本文以政府作为分析主体的逻辑出发点，从内部边界和外部边界两个维度，围绕职责边界确立的相关理论、影响因素、基本原则以及当前我国的安全生产领域政府部门监管职责边界确立和运行的现状问题及对策建议等方面展开对于政府安全生产监管职责边界的探讨。

关键词：安全生产;政府监管;职责边界

中图分类号：D922.29 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2019）04-0185-02

0 引言

安全生产领域政府监管职责边界是一个兼具理论性与实践性的复杂问题。在理论层面，这个问题涉及到如何理解什么是政府，政府应该履行什么样的职责，以及政府监管的合法性和正当性是什么等等一系列关于政府监管基础理论的理解和认识。只有理论认识清晰，才会对监管职责边界的确立有方向性和原则性的把握。管职责的边界不清晰带来现实中诸多问题，比如安全生产监管部门工作人员履职尽责边界不清，生产安全事故的追责依据及追责界限不清，政府监管过度介入和干预企业自主管理、政府监管与社会自治良好互相关系难以形成等等。这些就是本文的问题意识和写作重点。旨在梳理政府监管基础理论，并以理论为基础，厘清政府监管职责的各维度的边界确立的原则和尺度，对明细边界问题提出对策建议。

1 安全生产政府监管职责边界的相关理论

1.1 基础概论

“监管”一词的概念，是由英文“regulation”翻译而来，基本含义为通过一定的规则对事物进行调节和控制，以达到正常运转的状态。由于监管是涉及到经济学、法学、政治学等多个学科，对于“监管”的定义，研究者们从监管主体、监管对象、监管手段等不同的维度，给出不同的界定。

结合当前中国的具体语境，本文采狭义的“监管”概念，即政府行政组织以矫正市场失灵、维护社会正义为目的，基于法律制定相关规范标准，对市场主体的经济活动以及伴随经济活动所产生的社会问题进行的干预和控制。

“监管职责”是指政府应发挥的功能和承担的责任的集合。“边界”一词主要是指与周围事物的界限。“安全生产领域政府监管职责边界”是指安全生产领域政府监管职责与其周围事物的界限。这个周围的事物可以分为内部和外部两个角度，从政府主体的外部来讲，是指安全生产政府监管职责与市场、与社会、与公民个人的关系界限;从政府主体内部来讲，是指安全生产政府监管体系内部的综合监管与行业监管、属地监管之间的互相关系界限。

1.2 安全生产领域政府监管职责正当性与合法性的依据

1.2.1 安全生产领域政府监管职责正当性依据——关于生产安全的公共利益

“公共利益”理论是政府监管的核心支持理论。该理论认为，在市场经济经济条件下，因为市场主体的趋利特点，使得市场主体的活动追求私利的最大化，从而损害到社会公共利益;同时，在市场经济下存在市场调整失灵的困境，市场主体活动产生的负外部性及信息不对称的后果，从而带来生产安全事故、职业安全危害、环境污染等。因此，政府有必要通过监管的方式予以介入，矫正市场失灵，从而维护安全生产的社会公共利益。

1.2.2 安全生产领域政府监管职责合法性依据—法律的授权

现代法治国家的基本规则，就是公共权力的来源及行使均需得到法律的授权，从形式上具备程序正当性，从实质上符合公民的意志。安全生产领域政府监管权力的来源是法律法规的授权。授权的内容、范围、原则等均是该权力合法性的依据。同时，为规制公权力的行使，其行使也要符合正当的程序原则方为有效。

1.3 安全生产领域政府监管职责边界的影响因素

1.3.1 安全生产领域政府监管权力大小

监管职责的来源是“监管权力”，那么监管职责的边界确定的影响因素就是监管权力的大小。监管权力具有公共性、程序性和法定性的特征。每种监管模式中，政府对于安全生产领域实施的监管权限是不同的，也反映着对于政府职能定位的差别。

1.3.2 安全生产领域政府监管职责的价值导向

从西方政府监管的价值导向代表性理论来看，自由主义学派重视个人自由和个人理性的价值观，主张要充分重视市场的自由競争，政府监管要越少越好;而国家干预主义学派则认为，市场主体活动带来职业安全危害、工伤事故等后果，要基于“公共利益最大化”的价值导向，加强政府监管职责。由此可见，安全生产领域政府监管的价值导向也影响着监管职责边界。

1.3.3 安全生产领域政府监管能力与效率

很显然，政府“是否有能力”完成监管职责以及政府在什么范围内可以取得“最大监管效率”也影响着政府监管职责边界的确立。安全生产领域政府监管能力大小，与政府部门所掌握的安全生产方面监管资源、监管手段、专业技术水平、从业人员的素质等有关联。

1.3.4 政治、经济、文化、历史发展等国情实际

当代国家，似乎所有的差异都可以用“国情”一词以蔽之。这当然不难理解。因为这些均从不同的角度影响着政府监管职责的边界，当然也包括安全生产领域。比如说，我国实行的是人民代表大会制的社会主义国家，法律代表着最广大人民的共同意志。而欧美是资产阶级性质的国家，实行总统共和制，法律是代表资产阶段选民的意志。法律落实在政府监管领域，显然职责边界是不同的。

2 我国安全生产领域政府监管职责边界的现状问题及成因

2.1 当前安全生产领域政府监管职责边界的现状问题

2.1.1 安全生产政府监管存在着对市场干预不适度

截止目前，安全生产领域的行政许可事项仍有8项，行政处罚事项多达400余项，这些行政处罚事项中，不乏对于市场主体的生产经营活动有干预过度之项。有些可以交给市场的自我监管或者第三方监管仍在政府监管职责范围之内。

2.1.2 安全生产政府监管职责与社会自治的边界有待重新定位

《安全生产法》第三条规定“建立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”本文中所提到的社会自治包括了行业自律及社会监督，是广义上的社会。该条的规定来看，是要充分重视社会上的行业协会的自律自治自我管理的作用，重视社会力量的监督，如公民的投诉举报、社会媒体监督等等。这样的立法的初衷和导向是非常正确的。但是，放眼全国来看，各省市安全监管机构在发挥社会自治作用方面的探索和实践参差不齐。

2.1.3 安全生产领域政府监管职责与公民个人关系界限不当

安全生产领域政府监管职责与公民个人关系界限不当表现在两个方面：一是将公民个体不恰当地作为监管对象。《安全生产法》界定的监管对象是生产经营单位，而在总局的第15号令中，对于“生产经营单位”的界定是指，“合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”这一条解释，是对安全生产法关于监管对象的扩大化解释，自然人也作为生产经营主体纳入其中。在现实实践中，开展的各类“打非治违”“专项整治”等活动中，不可避免得对某些公民个人的权利造成损害。二是作为公民的职工个人，在安全监管机制建设中，参与性的深度和广度并不充分。笔者走访调研过很多的企业，往往职工对于安全生产工作的参与度并不乐观。

2.1.4 安全生产领域政府内部各个部门的监管职责边界不清

各区政府也参照市级文件印发本区各个职能部门的安全生产职责分工。职责分工的明确在一定程度上消除了这种行业之间职责边界不清的问题。对于属地监管与行业监管的边界、综合监管与属地监管的行业监管的边界仍有待进一步明确。

同时，由于现代经济的快速发展，新的业态、新的经济模式等层出不穷，很多事物一时无法归入到具体的部门中，另外，由于客观事物发展的复杂性，往往牵扯到诸多部门以及属地，而往往这些问题之间的界限又不是泾渭分明，常常是混在同一事物之中的，这也给各部门履职边界的确立带来困难。

2.2 当前安全生产领域政府监管职责边界问题的成因

在上述理论部分及历史发展历程中，可以对当前职责边界问题的成因有些理解。基于我国社会主义国家性质，前期实行的计划经济模式，改革开放后建立现代市场经济体系，以及伴随这个过程中的我国对于政府职责和角色定位的不断探索和调整等等，这些政治、经济、立法、文化、政府机构改革等诸多的因素，均对我国当前政府职责边界的问题有着影响。

3 我国安全生产领域政府监管职责边界有关问题的建议对策

3.1 规范完善立法

从立法层面，在职责边界确立中，要努力做到符合上文中所提到的法定原则、权责一致、科学性有效性等原则。各个层次的法律、法规、规章、规范性文件之间应能做到合理一致。

3.2 注重政府体系内的合理分工

从政府自我治理层面，注重监管能力、监管成本和效率等因素，合理科学进行系统内部的分工，包括横向的部门间，也包括上下级政府之间。当前，我国自2015年推行的政府部门“权责清单”制度建设对于明确各部门监管职责极为有效。

3.3 重视发挥市场主体和社会的自我管理作用

李克强总理在讲话中指出，“要进一步转变政府职能，有些可以交给市场和社会的，要交给市场和社会来承担。”安全生产领域的政府监管，政府不应该进行“保姆式”管理，大包大揽本应由市场主体或者社会来承担的事项。尽快我国现实的国情仍是需要一个高能型的政府，但政府在微观领域的退出，加强事中事后的监管也同样会带来监管效能的提升。

3.4 要尊重和保护公民个体的合法权利

一方面，在安全生产的监管执法中，不能将职责扩展到对公民个人层面，另一方面要加强公民作为职工，对于安全生产工作的参与度，提升监管对于公民需求的回应性，推动社会的民主与发展。

3.5 要重视典型生产安全事故追责案例的示范推动作用

典型生产安全事故追责案例在某些程度上具有示范和推动效用，也从另一个角度推动了各部门的职责的明细和责任的明晰。这对于职责界限的确立及贯彻落实具有一定效用。

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