“三权分置”视阈下农地流转中地方政府的角色定位

芦婷

摘 要：随着土地流转的加速，土地流转的规模得到了一定程度的扩大。土地承包权与经营权主体不再是单一的农户所有，呈现多元化趋向，从事农业生产的不再是细碎化耕种的农户，大型农场主、农业企业占据了农业市场的半边天，农业生产结构发生了深刻的变化。在“三权分置”的背景下，探讨地方政府在农地流转中的角色定位，以及如何处理好地方政府与流转市场的关系，扮演好地方政府在农地流转中服务者的角色，做农户土地权益维护者与保障者的角色。

关键词：三权分置;农地流转;政府角色;流转市场

中图分类号：F321.1        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）01-0016-02

2014年年初，中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，其中第四部分对“深化农村土地制度改革”集中做了阐述[1]。2017年9月29日，召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》等文件，成为了推进“第二轮土地改革”的又一纲领性文件[2]。习近平主席在十九大报告中明确提出了“在本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国”的目标[3]，要实现社会主义现代化强国，就必须深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年[4]。中央政策的大方向明确了地方政府推动农地流转发展的大方向。

一、从“两权”到“三权”政策演变下的政府角色转换

1980年改革开放以來，生产力迅猛发展，带来社会结构的巨变，以土地为基础的生产关系也随之转变，我国开始实行家庭联产承包责任制，所有权仍然归属于集体，而承包经营权归属于农户。所谓“两权”，是指所有权和承包经营权，在第一次“土改”中实现了分离。家庭联产承包责任制从吃大锅饭走向了自己开小灶，极大调动农户的积极性，政府的职能更多是履行行政管理职能，如做好土地登记工作，政府的服务职能并没有充分体现[5]。而如今，为了顺应时代发展，适应中国现代化农业要求以及农民意愿，将承包经营权分化为承包权与经营权，形成了“三权”格局。又一次土改后，地方政府的职能从原来的行政管理职能开始向管理服务职能优化，“两权”下政府的角色是管理者，而“三权”下对政府职能提出了多元化要求，尤其是土地流转中政府的社会管理职能，强调政府的服务者角色。

二、“三权分置”下农地流转中地方政府的角色偏差

地方政府本应扮演好管理者与服务者的角色，但是在农村土地流转操作的实际过程中存在着诸多问题。

1.管理者角色越位。农地流转的实际运作过程中，地方政府的职能履行容易出现偏差。要么不积极也不支持，任由其自然发展，对地方发展适度规模经营起不到推进作用，并且自发流转产生纠纷后难以通过有效的渠道加以解决，最终造成了农地流转中纠纷重重、效率低下。要么是政府采取行政命令手段强制农民进行农地流转，虽然法律上规定农民是土地承包权的主体，但在土地流转的实际操作中，地方政府代民做主，成为了无名有实的承包权主体，甚至是地方政府直接充当土地流转主体，“替民做主”，以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营，破坏了正常的流转秩序，这种仅靠口头委托没有实质性的书面委托的流转极易引发潜在腐败问题[6]。

2.服务者角色缺位。第一，多功能土地流转服务体系不健全。一是流转体系不健全，导致相关土地流入企业的积极性不高，存在潜在的粮食安全危机。由于农业本身周期长、投资大、收益慢，投资农业的积极性不高，农地流入企业会转而种植经济效益好的经济作物，触碰粮食安全红线。二是存在流转抵押风险，经营主体以农地经营权进行抵押、担保、入股存在不规范行为，经营权做抵押存在混乱，做抵押的部分是承包期的经营权，有一定的期限，但目前我国承包权和经营权交织在一起，相对混乱。第二，对流转市场缺乏的有效监管。土地流转中，由于流转的各个参与主体都具有自利性，表现在地方政府会追求政绩，作为土地流入方的企业、农业经济组织等会追求市场利益，导致流转前与流转后问题与矛盾频频爆发，这都表明政府的监督职能流于形式甚至是缺失。此外，地方政府不注重农地流转后的监督，致使土地流转后，出现了变更农地用途、土地荒芜、过度使用农药化肥导致土质遭到破坏等现象，土地闲置荒芜降低了土地利用效率。第三，缺乏细化的流转政策与法律规定。实际的流转中，因粮补归属、土地价格等问题而引发的纠纷不在少数，国家政策是谁种粮谁拿粮补，农户把土地流转出去后本应由土地流入方享有粮补，但农户却以各种理由占据粮补，这就需要双方签订统一的流转合同，事先就容易引发争议的事项做出详细的约定说明。但是由于合同签订大多是口头形式，没有到乡镇管理部门和村委会办理有关土地流转的正规手续，或者没有签订土地流转书面合同，即使有也缺乏统一规范，各基层乡镇的土地流转合同文本规格不统一，而且条款也不完善，或条款缺失或约定不清。因此，一旦出现土地纠纷则很难受到法律保护。

三、地方政府角色偏差的成因分析

1.部分政府官员缺乏正确的政绩观。地方政府的自利性体现在追求政绩，而政绩的实现往往需要大量的财政收支，分税制改革后，地方政府的财政收入受限，大部分税收收入归入中央，地方政府要想发展，通过驻京办向中央要钱，而这种等待上级批示实现的发展进程势必会拖慢地方发展的速度与进程，地方要想实现发展，土地成为了财政收入的对象来源，土地流转中如果只是用来发展农业，土地收益其实并不高，若是用来开发房地产等非农用地，其带来的土地收益非常可观，一些政府官员面对市场诱惑，片面追求政绩观，难免会让政府走上寻租的道路，甚至不惜牺牲农户的合法土地权益和土地的生态环境。

2.政府部门权责范围模糊。地方政府的部门权责划分总的来看，国土资源部门具有农村土地的归属权，但不具有财政权，主要负责农村土地承包经营权的确认与变更，实际运行中仍会受到地方政府的左右。土地管理中涉及到另一个重要的部门就是农业部门，主要负责农村土地所有权的确认工作，管理农业用地，但是在实际管理中，如果涉及到建设用地的需要，这与国土资源的管理范围相互冲突，如果涉及到林业用地，则会与林业局的管辖范围冲突，导致在实际农地流转中的秩序混乱与效率低下，面对因流转造成的土地生态环境破坏的行为，政府部门之间的相互推脱责任，是造成流转后续问题的最关键因素之一。

3.政府内外监督机制尚未形成。一方面，政府自身的监督机制效力十分有限，自己监督自己，靠的是内在的自觉性，放在政府层面，是政府的道德性，这种依靠自觉的内在监督机制产生的效力具有局限性，往往权力行使时具有比较大的弹性。另一方面，政府对流转市场主体的监督效力有限，政府缺乏科学系统完善的一套流转市场监督体系，对流转方式、流转主体以及流转用途的监督缺乏细化的具体实施措施[7]，以致在流转前、中、后出现了流转利益矛盾与纠纷难以调节。

四、“三权分置”下农地流转中地方政府的角色定位

1.明晰政府的管理角色。一是政府管理要合理高效。明确经营权的权能，经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地，经过承包农户同意，可以依法依规改善土壤、建设农业生产附属配套设施[8]。二是政府参与的行政引导要适度。从市场机制能够发挥良好作用的领域退出，做好适度的宏观调控。土地流转规模要充分考虑各地区土地的资源状况、经济发展水平。放活经营权，实行合同管理，用制度規章程序等来约束流转行为是土地流转规范化程序化的必要环节。根据地区实际的基础和条件发展，确定合理的耕地经营规模加以引导，不能忽视了经营自家承包耕地的普通农户仍占大多数的基本农情[2]。三是提升政府对流转市场的监管能力。农村土地流转一旦放开，工商资本、城市资本很有可能会“一窝蜂”地涌入农村流转市场，为避免出现流转混乱，规范流转秩序，地方政府应当制定严格的准入门槛，建立资格审查、项目审核、风险保障金机制，对准入和监管制度做出明确规定[9]。

2.优化政府的服务角色。一是完善农地流转的相关地方法律规章与政策。地方政府要根据中央政府颁发的相关的法律文件，并结合本地区的流转实际，出台相关的农地流转管理办法、细则等，应具体细化到流转程序、流转合同内容以及纠纷处理办法等。二是实现流转补贴真正对口。流转土地的目的是为了发展规模化农业，而农业自身的发展特点决定了农业发展必须有国家补贴的支撑，家庭农场、合作社等新型主体发展适度规模经营，需要的耕地亩数非常多，需要购置农机具等大型农耕器械，需要政府建立担保体系或提供购置农机具补贴等给予支持[9]。

我国农村土地流转尤其是农地流转是一项长久的任务，三权分置改革中，将农地流转推进到了一个新的发展高度，是助力乡村振兴的重要环节，新环境下地方政府必须明确自己的角色定位，定位好政府的角色是管理者、服务者，协调好“三权”关系的工作，转变地方政府原先侧重于行政管理的职能，加强政府的社会服务职能，为农地流转市场的发展和适度规模化经营打好政治基础。

参考文献：

[1]  “三权分置”破题农地制度改革[J].山西农经，2014，（6）.

[2]  卓尚进.农村土地“三权分置”改革将极大解放生产力[N].金融时报，2014-10-09.

[3]  蒋永穆，周宇晗.着力破解经济发展不平衡不充分的问题[J].四川大学学报：哲学社会科学版，2018，（1）.

[4]  汤瑜.《农村土地承包法》实施14年首迎大修[J].民主与法制时报，2017，（11）.

[5]  江村.开启土地制度深改闸门[N].中国信息报，2015-09.

[6]  韩连贵，等.农村土地基本经营监督管理体制改革完善、农业生产经营 建设土地占用与补充平衡方略规程[J].经济研究参考，2017，（10）.

[7]  黄贞.我国农地流转下农民财产性收入增长的路径研究[D].福州：福建师范大学，2017.

[8]  高圣平.论农村土地权利结构的重构——以《农村土地承包法》的修改为中心[J].法学，2018，（2）.

[9]  刘婉婷.坚持所有权、稳定承包权、放活经营权，为现代农业发展奠定制度基础[N].农民日报，2016-11-04.