PPP融资模式下的问题及对策研究

李成祥 李庆瑞

摘 要：近年来，中国政府部门大力支持和推动基础设施建设的PPP融资模式。由于PPP融资模式有关理论研究和实际经验探索的持续深入，它的地位也在逐步得到提升。然而，与国外发达国家相比，中国的PPP融资模式仍处于起步阶段，仍有许多问题亟待解决。以杭州湾跨海大桥PPP模型为例，分析杭州湾跨海大桥PPP模式中的缺陷，并在此基础上提出相应对策，以期为加快城市基础设施建设和有效运行提供参考。

关键词：PPP;融资模式;缺陷;对策

中图分类号：F830        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）01-0081-03

一、案例内容概要

在当地政府的宣传杭州湾跨海大桥下，作为中国第一个参与私人资本的支柱——杭州湾跨海大桥项目选择PPP融资模式，该模式为项目建设和运营融资100多亿元。浙江杭州湾跨海大桥是一座横跨中国杭州湾海域的跨海大桥，北起浙江省嘉兴市海盐郑家埭，南至宁波市慈溪水路湾[1]。大桥的长度为35.67千米，仅次于在2011年建成的长度63.48千米的青岛海湾大桥，在世界跨海大桥长度比较中位居第三。杭州湾跨海大桥预计可以使用一百年。桥梁车道采用六车道公路设计，计划车速为每小时100公里。前期预算需建设费用118亿元，但在大桥实际建设中支出高达200多亿人民币，超出预算的69.5%。即使这项工程十分庞大，技术操作具有很大难度性，但该工程是浙江省私人企业投资者和地方政府进行的主要投资。杭州湾跨海大桥项目的亮点是我国尚未投资该项目。

杭州湾跨海大桥项目被正式审批成功后，出现了许多社会私人力量跻身其中的潮流现象。许多银行也看好这个项目并愿意为项目建设提供资金，银行间和私营企业间竞争力量较大。在此背景下，共有17家私营企业顺利加入其中，当时社会公众力量所占比例超过项目的一半。社会公众力量的热情加入不仅引起社会和媒体的持续关注，而且还降低了政府财务支出以及分担建设项目存在的风险。但项目刚批准不久，出于各种原因，部分私营企业将股份转让给国营企业的现象普遍存在。到2012年的6月份，国有企业对该项目控股比例可达85%，社会公众力量对项目投资热潮逐渐退去。杭州湾大桥的融资结构主要有：

1.政府。宁波和嘉兴两地政府在项目中扮演多重角色。两地政府既要制定好实施项目的宏观政策来保证项目的正常启动及建设，又要在工程建成后将一定期限的经营设施的权力移交股东公司，当合同期限到期后政府將收回对杭州湾大桥的管理经营权。两地政府在项目的各流程推进中给予了一定的支持，以保证项目的正常运行。

2.项目公司。2001年8月，代表宁波方90%股份的宁波市杭州湾大桥投资开发有限公司成立，9月，宁波方与占股份10%的嘉兴方共同组建了杭州湾跨海大桥发展有限公司[2]。其中，宁波杭州湾投资开发有限公司投资34.7亿元，嘉兴杭州湾投资开发有限公司投资3.8亿元共同建立公司完成项目。该项目公司对杭州湾跨海大桥有管理权，同时也承担着公司欠债的风险。

3.投资经营股东。杭州湾跨海大桥竣工后，投资经营股东主要有中国钢铁总公司、慈溪建桥投资有限公司、慈溪兴桥投资有限公司、余姚市杭州湾大桥投资有限公司、宁波交通投资控股有限公司、雅戈尔集团股份有限公司和慈溪天一投资有限公司，以上7家公司在杭州湾跨海大桥建成三十年内可对使用该基础设施用户收取费用，以达到营利的目的。

4.贷款银团。如此浩大的工程资金来源并不单一，且项目公司注册资金是项目预计总投资数额的1/3，并不能为建桥采购提供保障。为保证大额融资的流畅投入，其资金不足部分由银行贷款方式筹得。贷款前银行对该项目建设及后期投入使用后预期收益进行全方位的评估后，贷款银行团体方承诺贷款70亿元，其中该集团包括国家开发银行、工商银行、上海浦东发展银行和中国银行。

二、PPP融资模式

公私伙伴关系（Public-Private-Partnerships，PPP）是指公共部门和私人部门为提供公共服务、公共产品而建立起来的长期伙伴关系[3]。这种关系可使政府与社会资本提供公共产品或者服务，以特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和约束机制，公共部门和私人公司将充分发挥双方的优势，提供公共物品或服务的质量和供应效率。PPP融资方式的具体流程是项目发起人或者政府通过招标的形式授予中标单位以特许权，项目发起人和中标单位按比例出资投建组成项目公司，项目公司将完成融资、建设、设备采购、运营等流程为项目实现盈利，该项目在一段时间后和投资回报后将公共物品或服务转移给政府或项目发起人。这种模式下，政府节省了对公共物品或服务的成本使用、缓解财政压力，企业在项目运营中收取相关服务费用盈利，公众可以通过购买公共产品或服务来改善社会边际效益，并实现三方的预期盈利状态。

PPP模式的含义主要包括以下三个方面：首先，PPP是一种创新性的项目融资模式。这种模式的推广可以提升公共部门的改革能力。PPP项目的需求变化间接增强公共部门管理的柔韧性，公共部门通过不断分析外部环境和内部环境的变化从而自身创新，提高对基础设施的治理能力。其次，政府可以把PPP融资模式当做解决城市公共基础设施建设面临的持久性发展难题的优化途径。公共组织的职能之一就是最大限度满足社会成员对公共产品或服务的需求。公共物品的可持续性也是公共部门考虑的重要因素之一，主要体现在项目投入使用期间社会公众力量对基础设施进行保养维护。最后，政府在其模式下可以将融资的风险进行分摊。应用PPP模式并非把所有风险转移给私营企业，也要注重效率，因为投资者有无法控制的高价格风险。

三、案例中存在的主要缺陷

1.民间资本的撤退。桥梁建立后，包括外资在内的民间资本表达了参与和出现的强烈意愿。人民出资正在争着购买股票，银行正在急于给项目公司放贷。在民资人股大桥高峰期，共有17家民营企业参股，民间资本一度占到了整个项目的55%[4]。但从大桥1993—2008年的建设来看，五次提高投资额、不断遭遇技术难题以及萧山与绍兴的通道建设带来的利益下滑等问题都让民间投资商对该项目充满了担忧，因此一些民营企业就选择撤股。其中，宋城集团和雅戈尔集团的退出，是由于早期桥梁建设的技术，效率与市场经济评估缺乏论证依据，也有政府和民营企业的特许协议以及相关合同不规范的原因，这些因素给后来杭州湾大桥预期顺利建设带来了重大损害。

2.合同和预期结果相冲突，合同缺乏灵活性。杭州湾大桥项目建设运行时间具有长期性且在项目目标实现过程中内外部环境是多变的，很多意想不到的事情都可能会发生在实际执行中。在书写合同时候很难将未来的种种不可控危机考虑在内。因此，项目执行过程与内外部环境进行及时的良性的互动沟通显得尤为重要。相关部门在对杭州湾大桥的项目评估中，收益资金的多少是依据杭州湾大桥开通后行驶的车流量的估计值。但通过对车流量的数据统计并未达到预期设想，以至于项目一旦开始动工，这样的特大基础设施建设的合同调整极其不易。

3.商业竞争力大，项目收益不理想。杭州湾跨海大桥建成通车一年多的时间，绍兴杭州湾桥准备着手建设，这个项目建成后杭州湾跨海大桥大大削减了通过大桥的车流量，而绍兴杭州湾桥的建设总成本低于杭州湾跨海大桥的总成本。桥身只有10公里的嘉绍大桥于2013年7月正式通车，在通行费数额方面，杭州湾大桥每车次收取过桥费80元，而嘉绍大桥每车次收取过桥费65元。由此可见，杭州湾的商业竞争压力不断上升，车流量逐渐被分散。长此以往，可能该项目盈利较少甚至难以收回投资金额。

四、PPP模式在杭州湾大桥建设融资中解决问题的对策

1.加强PPP项目的顶层设计。以国家大方针大政策为行动指南，项目的准则与行业政策同轨，并向齐肩而行。现阶段的中国属于发展中国家并将长期处于社会主义初级阶段，PPP项目蓬勃发展但问题也不容忽视，其持久有效的生命力，不仅需要遵守项目初期摸石头过河的基本原则，还要追求更高层次的要求，完善项目的顶层设计，打造工匠精神，做到精益求精。通过不断摸索和前进，利用已有的资源，站在前人的肩膀上，开阔视野，延展格局，进一步完备PPP制度体系，充分发挥PPP项目的顶端优势。不可否认，现实社会存在着不规范的PPP项目，在当今的发展背景下，政府片面地强调了基础设施的供给，而没有结合实际情况，也没有选择性的过滤以及甄别，“眉毛胡子一把抓”、委曲求全以及缺乏重点的方式，十分影响项目预期的效果。任何措施离开了实际都是徒劳的，只有融合可行性和操作性才有继续实施的必要。顶层设计离不开工匠精神，在某一领域挖掘竖直潜能，以此牵一发而动全身取得连续的效益链经济。如今PPP项目正处于一段稳中求进时期，需要国家采取措施大力整改和规范相关程序和法律法规。无规矩不成方圆，每一个行之有效的组织或者机构内部一定缺少不了严格而标准的管理流程，统一量化。PPP项目涉及资金较大，与合作者有着长期的协议约定，剔除低端难以合格、发展前景渺茫、资金供给严重不足的部分项目，为加强顶层设计夯实根基。发展应当秉持着长远的战略性战略，PPP融资模式亦如此，以高标准高要求高目标培育高效、规范、透明的PPP市场。建立PPP协调管理机构，借此，协同调和不同PPP项目的外部境况，努力创造适宜发展的的政策法律环境。从流程入手，层层把关，通过采购、合同、设备、技术、资金、职责的精细化设计，加快转变服务型政府的职能，提高政府项目监管的能力，减少PPP模式的摩擦，降低私人部門的参与风险。

2.建立公开透明的风险分担机制。PPP项目本身具有极大的不确定性，风险问题难以避免，只有最大化地规避，不同类别具体分析个别对待，秉持谁有能力谁承担、谁负责谁承担的原则，建立透明合理的责任分担机制。调查和评估工作在PPP项目准备阶段中扮演着举足轻重的角色，必要的时候引入第三方专业的风险评估和分析机构，确保项目真正有切实可行的前景。公共部门根据调查和评估结果的基础上，细化分解风险，欲戴皇冠必承其重，责任越大，风险越大，职权责是对立统一的关系。这一切的努力都是为了获得公平、公正、公开的风险承担招标文件的出示，吸引更多优秀合作者加盟PPP项目的发展模式。在不可忽视的融资方面，大银行信用度显然占有绝对的优势，经济基础决定上层建筑，要想把事业做大做强，雄厚的资金链起着很大的作用。就国内而言，融资银团贷款者是拥护支持者，它的实力反映了项目资金结构，以及抗风险能力。对于国外项目则需要深思熟虑采用内外结合的渠道，单方面的银行入股效果不佳。可以考虑过设立特殊目的机构，给国际债券市场发行人民币债券和汇集国际金融机构的加入予以支持，共同分担融资成本和承担融资的风险。

3.完善法律法规机制，保障私人部门利益。公共物品的提供与服务本身是一项公益性项目，无法横越前期大量甚至透支的人财物的投入，这也是大多数社会资本参与其中有所顾虑的。完善相应的法律法规保障私人部门的利益，照顾到利益相关者的需求。合作，有互动配合才会有继续操作下去的意识。不同的人性对风险的反应程度不一样，有些人偏爱风投，认为具有挑战性会带来更多的收益，但也存在不愿意冒险的保守投资者。不论是什么合作者，政府作为发起者，必须承担责任，为对方考虑周全，供给基本的保障因素下，硬件设施以及需求保障也是必不可少的。转变政府职能和观念，政府部门要着眼于将市场机制调整融入到组织内部改革中，进而树立新的治理理念。推进PPP模式的发展，首先要对传统单一的财政资金投资观念进行根本上的转变，其次是政府主体自觉全程投入市场机制运作的投资建设中来。简政放权一直是政府改革的重中之重，微观管制者的角色繁重缺乏效率。政府部门要转变在基础设施投融资中的主导地位，要向指导、监督企业的角色转变[5]。

4.建立PPP专门协调部门管理项目全生命周期体系。一个完整的PPP模式，应该包括项目周期各个阶段的活动，如设计、融资、建设、运营、维护、移交等，是一种结构复杂的项目运作模式[6]。政府要建立PPP专业化针对性管理部门，根据项目的长期的财务规划和整个生命周期的财务支出，通过展示项目的承受能力来预防和控制风险。这不仅解决了施工期筹资的难题，而且控制了进入运营期后的资本偿还、付息和资本保障风险。社会资本的运营能力是否有承担重任的底气和资本，是政府融资选择的重要考察因素。同时，政府本身应该提高管理合同的能力。社会资本发展能量，关键性的一步是如何结合技术实现经济效益最大化，引领服务和科技的双轮驱动。

PPP作为一种创新型融资模式，我国政府不应该照搬照抄其他国家的成功案例模式，而应结合我国实际背景特色性地发展。PPP项目具有长期性，倘如只是公私合营下的融资手段，政府恐怕很难维持较好的信用形象。充满惯性的大社会下，拥有稳中求进、持之以恒的项目长效机制是对社会资本完美的责任诠释。从一开始一味地追求基础设施的最大化引发了多、杂、乱的PPP项目，会严重影响长期的持续发展，通过制定统一的基础设施规划，为“政走人息”的难题提供相应的保证，不会因为领导者个人的原因对大局产生不必要的后果。完善政府公信力的监督体系，将大众对政府公信力的评价反馈，作为政府官员绩效合格和官员职位提升的重要依据，从而有效保证政策的可持续性、可操作性，提高政策公开的透明度。

参考文献：

[1]  顾朝光.公用事业项目融资模式及政府监管研究[D].杭州：浙江大学，2015.

[2]  苏燕.大型桥梁PPP项目全寿命周期风险管理研究[D].上海：同济大学，2008.

[3]  金潇，何翔舟.中国公共产品服务高成本的原因及其对策[J].中共浙江省委党校学报，2013，（4）.

[4]  肖夏.民间资本“出逃”的杭州湾样本[J].中国公路，2013，（20）.

[5]  李伟舵.PPP模式下的基础设施建设投融资存在的问题与对策[J].决策与信息，2015，（5）.

[6]  韩志锋，郝雅风，李开孟，等.借鉴英法经验，促进我国PPP模式健康发展[J].中国工程咨询，2016，（8）.