建构重大动物疫病社会治理体系初论——以厦门市翔安区非洲猪瘟防控为视角

蔡伟强

厦门市翔安区动物卫生监督所 福建厦门 361101

我国是世界生猪养殖和猪肉消费第一大国，非洲猪瘟疫情将严重影响生猪全产业链秩序，甚至对国民经济平稳运行带来不利影响。对重大动物疫病危害性的认识要从畜牧兽医技术层面提高到维护社会稳定层面，建构重大动物疫病社会治理体系，才能从根本上防控非洲猪瘟等重大动物 疫病。

自非洲猪瘟疫情发生以来，在党中央和国务院的坚强领导下，我国重大动物疫病防控的体系和层次有了质的提高和飞跃，开启了重大动物疫病社会治理体系建构的新局面。

1 非洲猪瘟社会治理主要呈现的几个方面

1.1 加强领导，增强社会治理的定力 我国发生非洲猪瘟引起各级党委和政府的高度重视。习近平总书记和李克强总理分别作出批示，胡春华副总理作出具体安排部署。党中央、国务院决策部署，启动应急响应，成立国家非洲猪瘟防控应急指挥部，并启动多部门组成的应急指挥机构。地方各级政府相应启动应急指挥机构统一指挥应急处置工作，各有关部门按照职责分工共同做好非洲猪瘟疫情防控工作。

翔安区委和区政府主要领导亲自部署，建立区非洲猪瘟防控应急指挥部，下设办公室和多个工作组，按照职责开展工作。

防控非洲猪瘟是一项事关全局的系统工程，涉及国民经济的多个行业和部门，以及千千万万的养殖户和饲养场，必须加强领导，特别是主要领导亲自抓，增强定力，号令“全军”，各部门听从指挥、密切配合，才能打赢这场攻坚战。

1.2 完善政策，为社会治理保驾护航 在非洲猪瘟传入我国之前，国家对该病的防控政策还存在不足。针对非洲猪瘟的危害性，国家以法律的形式制订了控制和扑灭动物疫病的措施，防控政策更加完善。

1）国务院及时完善重大动物疫病强制免疫和扑杀政策，将非洲猪瘟纳入重大动物疫病扑杀补助范围，出台专门文件规定非洲猪瘟扑杀补助，实行足额补助，减少业主隐瞒疫情造成疫情传播蔓延的风险。

2）为有效防控非洲猪瘟，农业农村部连续发布第2号、第64号、第79号、第119号公告，分别对建立公路动物卫生监督检查站，加强畜禽移动监管，停止生产使用“猪血饲料”、禁止泔水喂生猪，生猪运输车辆改造和备案监管，全面开展生猪屠宰及生猪产品流通等环节非洲猪瘟检测等防控工作措施进行公告。

3）国家总结应急处置经验，制定《非洲猪瘟疫情应急实施方案（2019版）》，省、市、县也分别对防控非洲猪瘟的政策相应调整，提高疫情应急处置能力。

1.3 明确责任，社会联防管控新疫情 为共同做好防控工作，中央连续发出国办发明电〔2018〕10号和国办发明电〔2018〕12号两份文件，对中央各有关部门的职责进行再明确，健全联防联控机制，形成合力，拔点灭源，减少疫情的蔓延传播，做好动物和动物产品市场监管、肉食品供应以及社会治安维护等工作。

在中央统一领导下，以农业农村部牵头组织协调各省人民政府和相关部门，按照抓早抓小、从严控制、联防联控的原则，依法做好非洲猪瘟等动物疫情的预防、控制和扑灭工作。省、市、县也相应对各有关部门的职责进行再明确，按职责工作形成防控合力。

1.4 科学防控，社会治理的主要支撑 目前，对非洲猪瘟缺乏有效疫苗和药物，只能对养殖场采取最严格的生物安全防控措施，全力构建“人、车、猪、肉、料、环境”闭环防控链条，细化防控措施风险，科学推进各项措施切实落地落实。

1.4.1 实行养殖场各项生物安全防控措施 养殖场实行封闭管理，建立 “场外车辆与场内车辆管控制度”、“场外人员与场内人员管控制度”，严格控制外来人员和车辆进入猪场，对进出猪场的人员和车辆彻底消毒，未经彻底消毒禁止场内人员窜舍和场内车辆的移动。

建立猪群管理制度，实施全进全出饲养管理，不散养，避免接触野猪；实行自繁自育，不得从其他养殖场引进种猪、购买仔猪、购买精液，禁止场外生猪进入养殖场周转、续养。发现可疑病例及时报告，不得随意处置病死猪。

涉“肉”管理制度，禁止携带猪肉及其制品进场，包括冻肉、猪肉馅饺子丸子、腊肠香肠等，特别要注意云贵川渝等地员工通过快递邮寄家乡风味的烟熏肉、腊肉等。员工的肉食主要采用家禽、牛羊、鱼肉替代，必要时由场内自宰生猪进行解决。

建立饲料管理制度，绝对禁止使用泔水和含有猪血为原料的饲料喂猪。玉米、豆粕、麸皮等饲料最好采用热加工原料。

对猪场环境进行整洁，灭鼠防鸟，防猫犬窜门。对猪场周边进行网格化巡查，取缔养殖回潮、偷养，区域猪场采取联防联控措施。

1.4.2 加强消毒设施改造建设 改造、完善养殖场和屠宰场消毒设施，建设封闭式车辆和人员自动消毒通道，实现“能消毒、真消毒”。

1.4.3 规范消毒灭源工作 严格落实消毒制度，对重点部位定期清洁消毒，交替使用消毒药，确保消毒成效；培训员工能准确掌握消毒液配置和使用，确保消毒效果，并做好消毒记录。

1.4.4 疫情封堵和排查并行 依法设立公路动物卫生监督检查站，加强畜禽移动监管、生猪运输车辆改造和备案监管。生猪屠宰及生猪产品流通等环节实行非洲猪瘟“批批检”。官方兽医和机关干部挂钩养殖场疫情排查、屠宰场疫情排查、病死猪收集处理环节疫情排查，饲料和生猪定期检测。对养殖场和基层人员加强培训，提高养殖场自主疫情排查和疫情鉴别能力。

1.4.5 加大科技攻关力度，跟踪非洲猪瘟病毒变异情况，开发和应用新型疫苗 研发快速诊断技术，提高防控技术水平。坚持监测和风险评估制度，确保防控工作效果。

1.5 果断处置，减少社会治理的成本 全面开展疫情排查监测，对疫点采取“早、快、严、小”的果断处置措施，扑灭疫情、拔除疫点，切实防范疫情跨区域传播。

1.5.1 紧急开展养猪场户风险评估，防患于未然根据养猪场的生物安全水平、动物疫病防控措施落实、周边场动物疫病等情况，组织开展风险因素综合评估。对高风险的养猪场户，及时进行清退，果断扑杀、无害化处理、消毒，拔点灭源；对周边养猪场户采取临时性隔离控制措施。

1.5.2 着力保护生猪生产能力 强化“两场”等重点场的生物安全隔离带建设，排查清理重点场周边3 km范围内的生猪散养户，提高重点场的生物安全隔离水平。

1.5.3 严厉打击违规饲养行为 坚决打击养殖回潮、“偷养”、超环评养猪、泔水养猪等行为，严厉查处，退养清理完毕，同时建立长效监管机制。

1.5.4 打击生猪屠宰领域违法行为 打击私屠滥宰绝不手软，严防病害生猪及生猪产品流入市场。

1.5.5 统一协调生猪及其产品调运监管 统筹设置公路动物卫生监督检查站，按照福建省政府第71号令，实行“准调证”制度，开展联合执法。

1.6 健全体系，夯实社会治理的基础 防控重大动物疫病，提升动物防疫能力和水平，要切实加强基层动物防疫能力建设，完善动物防疫体系。

1.6.1 县、乡、村三级动物防疫体系初步建成 翔安区从硬件、软件、队伍等三个方面进行机制创新，开展“三个建设”，建设“六有”镇级防控办公室，配齐完善硬件设施；建立《翔安区重大动物疫病防控工作机制》和防控非洲猪瘟的配套制度；补充官方兽医，按每村一名配置村级防疫员队伍。为弥补镇级防控短板，建立专职镇级防检队伍，纳入镇聘合同工。采用购买社会服务的形式建立应急预备队。

按照“宣传培训、技术人员指导、防控资金保障、疫苗药品发放、免疫目标、检查监督”等“六到位”要求，切实加强基层动物防疫体系建设。

1.6.2 健全应急保障体系，保障疫情处置有序高效翔安区防控应急指挥部建立综合协调组、疫区管控组、交通管控组、市场管控组、舆情管控组、专家工作组，明确畜牧兽医、公安、卫生、市场监督、商务和食药、财政、发改等相关部门在动物疫情处置中的责任，采取措施控制和扑灭动物疫病，同时，做好社会治安维护、人群的疫病防治、肉食品供应以及动物、动物产品市场监管等工作。启用应急保障资源，对全区保障资源进行统一调配。

1.6.3 普法与科普相结合，强化宣传培训体系建设防控非洲猪瘟的关键在于养殖场的防控措施落实到位，这是主体责任；其次是广大基层动物防疫工作人员防控技术的提高；第三是广大群众防控意识的普及。

通过发放、张贴《非洲猪瘟防控明白纸》、《非洲猪瘟防控知识挂图》等经典形式，通过电视、广播、报纸等传统传媒，通过网络、微信等自媒体进行广泛宣传，普及防控知识，依靠广大群众，把各项防疫措施落到实处。

对养殖场和基层人员开展多层次、多轮次的培训和防控演习，提高对非洲猪瘟的早期报告、鉴别诊断能力，自觉落实各项生物安全防控措施。

1.6.4 夯实行业协会自律的社会责任 充分发挥行业协会桥梁纽带作用，配合当地政府做好相关工作。非洲猪瘟疫情发生后，翔安区动物产品质量安全促进会迅速行动，协助政府在县市交界道路设立非洲猪瘟检查站，组织区域内会员单位建立联防联控自律机制，购置移动式消毒机械和消毒药剂分发给会员单位使用，组织会员单位参加防控培训，畅通渠道反映会员单位在防控工作中遇到的困难和存在的问题。

1.7 区域调控，社会治理的创新形式 根据非洲猪瘟等动物疫病发展态势，以国家政策为统领，加快构建区域联防联控长效机制，建成非洲猪瘟的无特定疫病区域。

1.7.1 国家层面的区域调控 国务院和农业农村部确定在中南区的广东、福建、江西、湖南、广西、海南六省(区)按照“防疫情、保供给、谋发展、促转型”的工作思路，实行防控先行先试政策措施，为全国非洲猪瘟分区防控探索经验。

1.7.2 省级层面的分区防控 福建省实施闽东北、闽西南分区防控策略，以“联防联控，降低风险；产销互补，供需平衡；依靠科学，动态调整；立足当下，着眼长远”为工作原则，在区域内实行统一推进动物疫病防控、统一协调生猪及其产品调运监管、统一调整优化产业布局的政策，逐步实现区域内消灭非洲猪瘟的目标。

1.8 引导舆论，社会治理另一个车轮 非洲猪瘟等重大动物疫情往往会形成社会舆论的焦点，必须积极引导、回应群众关切，向社会和国际通报，答疑解惑、消除恐慌。

1.8.1 加强信息发布和舆论引导 按照内紧外松的原则，管好网上、网下舆情，主动、公开、透明回应群众关切，突出解疑释惑，及时准确发布疫情信息和防控工作进展；对造谣、传谣等行为，要坚决打击，依法严惩。

1.8.2 宣传报道要规范有序 宣传报道既要积极主动、客观准确，又要适时适度，稳妥把握。实行归口管理，大力宣传防治经验和先进典型，引导人们增强信心，严禁传播有害信息。

1.8.3 疫情发布要遵法守纪 严格按照 《重大动物疫情应急条例》的规定进行疫情发布。

1.9 监督追责，社会治理更上一层楼

1.9.1 强化动物卫生执法 着重对违规调运生猪及其产品逃避检疫、违规处置病死猪、私屠滥宰生猪、生产“猪血饲料”、饲喂泔水等行为加强监督执法。

1.9.2 强化党政监督，建立监督全覆盖 厦门市实行市委市政府领导检查督导责任制，各区实行党政领导包乡镇工作责任制，强化防控非洲猪瘟的党政责任。市、区、镇、村四级集中抽调人员，包镇包场监督。

1.9.3 责任追究 纪检监察部门及时查处防控工作中的失职、渎职行为，追究当地政府、相关部门领导和人员的政治责任，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

1.10 疫情善后，社会治理的收官之作

1.1 0.1 善后处置 按照政策和补偿标准对受灾户给予足额的补助补偿和安抚；对疫点疫区进行监测评估，符合要求的解除封锁；对在工作中受到伤害的人员给予救助补助和抚恤；对参加养殖业保险的，协助养殖户与保险公司展开索赔和理赔。

1.1 0.2 总结和表彰 应急状态结束后，要对疫情的应急处置情况进行分析总结。对作出突出贡献的，予以表彰和奖励。对因公受伤和殉职的，给予抚恤和安抚。

2 构建打赢重大动物疫病的精神支撑

从当前各地的实际看，地方政府动物防疫体系的体制和机制都存在一些短板和不足，尤其是县和乡镇的动物防疫体系普遍存在“网破、线断、队伍散”的窘境。在人员编制严格控制、机构整合的情况下，体制方面尚难于突破，加强重大动物疫病防控工作必须在机制方面下一定的工夫并进行创新。

动物养殖场所和屠宰加工场所往往是“脏、乱、差、臭”的地方，对广大疫情处置应急人员是责任心和意志力的重大考验，只有强大的信心和意志的支撑，才能不负责任、不辱使命。

翔安区从实际出发，提出“立足当地、创新机制；不怕脏臭、能打硬仗；正视困难、敢担责任；服务三农、维护稳定”的重大动物疫病防控精神，极大地促进重大动物疫病防控和疫情应急处置工作的开展，体现了果敢与担当。

3 需要进一步加强的工作

3.1 进一步加强领导 领导意志始终贯穿重大动物疫病防控的全过程，只有进一步加强领导，才能更加坚定目标、凝聚力量、提高共识、破解难题。只要领导重视，没有破解不了的困难。对于非洲猪瘟防控这个重大难题，必须党委主要领导抓总、政府主要领导亲自抓、分管领导具体抓、部门和乡镇领导靠前抓，一级抓一级、层层抓落实。

3.2 进一步加强督查问责 重大动物疫病防控事关全局，必须动员各方面的力量参与。但是重大动物疫病防控又由于专业性太强，防控的过程复杂、时间又长，渡过最初一段应急阶段以后，主要领导一放松过问，其他配合部门的工作就变得不主动、不作为了，最后整个防控工作变成畜牧兽医一个部门来担当，丢掉了“密切配合、联防联控”的宗旨。所以，要进一步加强纪检监察部门督查问责，推进重大动物疫病防控持续、有效开展。

3.3 进一步完善法律法规 《动物防疫法》颁布二十多年以来，许多规定已难以适应当前防控形势发展需要，特别是随着农业综合执法体制改革，《动物防疫法》和相关法律法规应该尽快调整完善。

4 结 语

非洲猪瘟防控应急以来，国家着力建构重大动物疫病社会治理体系，解决了一些痼疾、办成了一些大事。例如打击逃避检疫的行为，极大地提高了产地检疫率；生猪运输车辆改造和备案登记，有效减少了抛撒粪污、随意卸载传播疫病的风险；“改运猪为运肉”，限制生猪从高风险区向低风险区移动，按照屠宰量核定驻场官方兽医人员数量，加快小散乱生猪屠宰场的整合关闭，建设封闭式车辆消毒通道和生猪出栏转运设施，极大地提高养殖场的生物安全水平；禁止泔水养“垃圾猪”等不卫生行为，树立动物卫生监督执法的威信，提高办案质量。

在非洲猪瘟等重大动物疫病防控工作中，必须讲政治、讲大局，明确责任，精心组织，周密部署，联合行动，落实措施，按照“加强领导、密切配合，依靠科学、依法防治，群防群控、果断处置”的24字方针，建构重大动物疫病社会治理体系，才能扑灭重大动物疫病疫情，为生产发展、人民健康、社会稳定作出积极贡献。