国有林经营模式与集体林权深化改革设计

程旭

(黑龙江省哈尔滨市森林消防支队，黑龙江 哈尔滨 )

哈尔滨市位于黑龙江省西南部，地处松嫩平原南端，小兴安岭南麓余脉、完达山系余脉、张广才岭余脉，自北、至东、到南呈新月形环拱松嫩平原，松花江自西向东穿境而过，形成沿江湿地、西部平原、中部丘陵、东部山地的自然地貌。全市辖9区、9县(市)，有197个乡镇 (街道办事处)，是全省的重点林区。辖区内有6个国有森工局，地方所属林业分为国家和集体两种所有制形式，设75处国有林场。全市幅员面积531万hm2，辖区内有林地总面积238万hm2，其中地方所属有林地面积108.4万hm2，活立木总蓄积9 152万m3，森林覆盖率46%。在市属有林地面积中，国有占78 %，集体占22%；天然林占61%，人工林占39%。

1 林权

林权是指森林、林木和林地的所有权和使用权。即林权权利人对森林、林木和林地的占有、使用、收益和处分的权利。林权分为国家所有和集体所有两大类。

1.1 国家所有的林权

国家所有的林权是指全民所有制单位对国有森林的经营权，包括对国有森林的占有、使用、依法收益和在法定范围内的处分权等诸项权能。

1.2 集体所有的林权

集体所有的林权是指集体所有制的经济组织或单位对森林、林木和林地所享有的占有、使用、收益、处分的权利。

2 所有权与使用权

2.1 所有权

所有权是指对森林、林木和林地的占有、使用、收益和处分权。

2.2 使用权

使用权是指根据合同或有关规定，使用他人的森林、林木和林地的权力。

3 林权权利人

林权权利人是指森林、林木和林地的所有权或者使用权的拥有者。林权权利人包括国家、集体、机关团体和公民个人。

4 地方国有森林资源管护经营模式设计与应用

以明晰产权，放活经营权，落实处置权，保障收益权为目标，坚持问题导向优化设计，尝试林权制度改革，探索研究5种森林资源管护经营模式并应用。分别为：(1)国有民营模式设计，适用于森林资源管护难度大，滥砍盗伐、毁林开荒多发，农林交错浅山区小型国有林场；(2)国群联营模式设计，适用于施业区内农林交错，人口密集，资源管护难度大浅山区小型国有林场；(3)股份合作经营模式设计，适用于浅山区经济危困国有林场；(4)承包经营模式设计，适用于低价低产林分较多国有林场；(5)基地化管护经营模式设计，适用于各种类型国有林场。

以上5种模式，除基地化外，其他4种模式都属于森林资源资产流转范畴，流转面积29.5万hm2，占全市有林地面积的27.2%，共吸引6.8万户、10余万山区群众和社会人员从事森林资源管护经营活动，安置6 000多名林业职工重新就业，吸引社会投资6亿多元。

5 地方林业集体林林权制度深化改革

对属于森林资源资产流转范畴的既有4种森林资源管护经营模式依法进行规范完善。在全市9区、9县(市)197个乡(镇、街道办事处)1 879个行政村全面深化集体林权制度改革。

5.1 改革任务设计

5.1.1 明晰产权 在保持集体林地所有权不变的前提下，把林地承包经营权和林木所有权落实到户，确立林权权利人的经营主体地位。

5.1.2 规范流转 按照“依法、自愿、有偿、规范”的原则，鼓励产权明晰的林木所有权和林地使用权有序流转。

5.1.3 勘界发证 核发林权证，做到图、表、册一致，人、地、证相符。

5.1.4 放活经营权 在坚持商品林、公益林分类经营的基础上，探索改革商品林采伐限额管理方式，建立林业要素市场、改进林业金融服务、创新林业管理体制机制，鼓励引导林业专业合作经济组织发展，促进林业资源向资本转化。

5.1.5 落实处置权 在不改变林地用途的前提下，林权权利人可以依法进行转包、出租、转让、入股、抵押。

5.1.6 保障收益权 林权权利人依法享有承包经营林地的收益。

5.1.7 落实责任制 签订承包合同，落实森林防火、防止乱砍滥伐、防止病虫害等管护责任。

5.2 改革配套政策

5.2.1 活化林木采伐管理机制 以区、县(市)为单位编制集体林采伐规划，有序安排和实施集体林采伐。 根据市场需求和林权权利人的实际需要，可调串使用年度间采伐限额。 集体防护林更新采伐年龄按用材林的主伐年龄确定。 对于火烧木、病虫害木和风折木、雪折木、枯死木等灾害木的采伐清理，采伐限额单报单批。林权权利人直接向区、县(市)林业主管部门申请采伐。

5.2.2 规范林地林木流转 充分发挥市场配置森林资源、资金、技术和人才等要素的作用，建立健全林权流转和林产品交易平台，保障森林资源资产合法、有序流转。加强流转管理，依法规范流转，保障公平交易，防止农民失山失地。在依法、自愿和有偿的前提下，林权权利人可流转林地经营权和林木所有权。

5.2.3 加强社会化服务 加快建立以管理、执法、服务为职能的新型林业行政管理体制，扶持发展林业专业合作组织，引导发展林业行业协会等中介组织，充分发挥政策咨询、信息服务、科技推广和行业自律等作用。加强森林培育、林木采伐、病虫害防治等技术服务和技术培训工作，为广大林农提供全方位服务。

5.2.4 加大政策扶持力度 对森林防火、病虫害防治、林木良种给予补贴，对森林抚育、木本粮油、生物质能源林、珍贵树种及大径材培育给予扶持。将林业行政事业经费纳入财政预算。加大对林业建设的信贷支持力度，实行贴息贷款、增加长期贷款项目、放宽小额贷款条件等政策，允许林权权利人以林权抵押贷款。

5.3 深化改革效果

通过调查勘界、调处争议、解决纠纷、政策引导，全市明晰集体林产权面积21万hm2，核发林权证 11.6 万本，30万农民获得了发展林业的生产资料，承包经营期限由过往的30～50 a最长延至70 a，乱砍滥伐案件同比下降11.8%，林地林木依法处置年均流转交易额近亿元，集体林业发展活力得到释放。