供给侧改革背景下资源型城市转型发展研究——以淮南市为例

唐恩林，霍圣年

一、引言

资源型城市是指以矿产资源开发为主导的城市，它既是首要的资源和能源供应基地，又是经济快速发展的重要支撑。随着有限资源的逐渐开发，资源型城市能否成功转型，能否找到适合本地的经济转型发展策略，直接关系着资源型城市的长远、健康和可持续发展［1］。淮南作为我国典型的煤炭资源型城市，曾经依靠煤炭产业推动了经济的快速发展，然而这种单一的发展方式从长远来看难以持续。最近几年由于煤炭资源的价格下跌，淮南的财政收入明显下降，经济的发展和社会的稳定都遇到了前所未有的困难，且过度的资源开采又进一步导致大气污染、地表塌陷等生态问题。因此，资源型城市如何通过转型发展，走上可持续发展道路，是淮南亟待解决的大问题。

2015年，国家提倡在所有行业实行供给侧结构性改革，所谓供给侧结构性改革，就是从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展，从本质上来说，供给侧改革就是通过调整经济结构，来提升经济增长的质量和数量。2016年1月26日，中央财经领导小组第十二次会议，习近平总书记强调，供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想，2017年10月18日习近平同志在党的十九大报告中指出，深化供给侧结构性改革，其目的在于去除过剩产能，提高全要素生产率，增加有效供给，进而提高资源配置效率，这给资源型城市的转型发展提供了新的思路和切入点。本文从供给侧结构性改革的视角出发，在分析淮南转型发展困境的基础上，借鉴国内外其他城市转型发展的成功经验，研究淮南的转型发展路径。

二、淮南转型发展面临的主要问题

淮南市是我国东部重要的工业基地，也是我国典型的煤炭资源型城市，曾经依靠煤炭产业的发展推动了经济快速增长，2018年，淮南矿业集团进入中国煤炭企业50强和煤炭产量50强，该集团位居中国煤炭企业第17位，在煤炭产量50强中居第13位。但是淮南依赖单一矿产资源为主导的发展方式长远来看难以持续，最近几年煤炭行业发展缓慢导致淮南的地区生产总值出现下滑，且国家供给侧改革导致许多煤炭企业规模缩减和关闭。具体来说，淮南市经济发展存在的问题可以归纳为以下几点。

（一）产能供给过剩，地区经济下行

在国际国内的经济大环境背景下，淮南现有的经济模式难以继续，且经济增长已经出现了瓶颈，从图1中可以看出，地区生产总值增长率从2011年开始逐渐下滑，且从2014年开始地区生产总值出现下滑，2015年寿县划入淮南，2016年和2017年的生产总值数据包含了寿县的生产总值。

图1 淮南地区生产总值及增长率（单位：百亿元）

经济增速下降的原因主要有以下几点：第一，国际经济的增长速度减慢、国内经济增速进入中速增长的阶段，因此国际上对煤炭资源的需求不再是爆发式的增长需求，这样的需求现状导致淮南的煤电产业已经结束了快速发展的时代，煤电产业规模相对收缩。第二，随着第三次工业革命的推进，国家提倡低污染、低耗能的能源使用模式，新能源的开发利用成为此次工业革命的重点，此后能源使用中清洁能源和新型能源占有较大比重，从而抑制了煤电能源的使用空间增长。第三，国家对绿色发展、环境保护的号召使得传统煤电产业的高消耗、高污染的发展模式受到严重的打击，随着这种环境保护、生态修复等政策实施的深入，传统煤电产业的环保成本大大增加、产业需求收缩，这种趋势是一种不可逆的趋势，对淮南的影响也是持续和长久的，因此淮南的经济转型迫在眉睫。

（二）煤炭产业占比过大，产业结构不合理

表1 淮南市近十年地区生产总值及构成（单位：万元）

从最近十年的生产总值及三次产业结构数据来看（见表1），第二产业占比较高，第三产业占比较小，且从2013到2015年，第二产业经历了连续三年的衰退，淮南地区生产总值在2013年达到峰值8193895亿元，从2014开始减少。可见淮南的地区生产总值与第二产业具有高度的相关性，而第二产业就是煤化工产业，涉煤产业的周期性导致淮南的地区生产总值的波动，煤炭产业的发展直接影响了整个淮南的经济发展，从“十五”以后的经济增长数据来看，淮南的煤电产业对当地GDP的贡献逐步提高至近90%，因此传统产业的转型将对淮南产生巨大的影响，转型的成效需要较长的时间才能体现［2］。另外，淮南长期以煤炭产业作为其主导产业，不仅产品结构单一、产业链条短缺，资源的深加工和精加工也是薄弱环节，投资力度较小，这就导致传统产业在延伸上受到很大的限制，传统产业转型的难度大，转型需要的周期长，成效慢。此外，对于煤炭资源型城市来说，随着当地煤炭资源的逐渐枯竭，经济的发展不得不依赖替代产业，如果当地不具备独特产业和地理位置优势，转型压力将十分巨大［3］。

（三）生态环境不断恶化

作为煤炭资源型城市，煤炭资源的开采不可避免地破坏了整个城市的生态环境，除了对附近的水资源造成污染，还引起大气污染和地表塌陷［4］。

（1）水污染。水污染的首要原因是城市人口的急速增加，居民的生活污水大量排放，生活污水中含有大量的氮磷污染物得不到及时的处理；其次，引起高污染的耗水产业快速发展，如化工行业、煤电行业；再次，淮河的严重污染没有得到有效的控制和治理。

（2）大气污染。二氧化硫、氮氧化合物的大量排放导致淮南空气受到严重污染，而这些化学污染物主要来源于本地煤炭的开采以及煤电化工产业的发展，随着煤炭开采程度的加大以及城市机动车的尾气排放量逐渐增加，空气中二氧化碳、氮氧化合物浓度增加，同时也导致其他多种烟尘的产生［5］。

（3）地表破坏。淮南长时期的煤炭资源开采，导致大面积森林植被受到损害，大部分的山体下方被采空，形成大范围的采煤沉陷区，沉陷区范围内的地表严重下沉，导致众多的道路、房屋、电缆和水电气等生活设施受到严重损害，大片农田也无法正常耕种。

（四）塌陷区农民失地，煤矿工人失业

采煤沉陷造成的农民失地情况涵盖了整个淮南六区一县的25个乡镇，塌陷面积占城市总面积的7.76%，造成毁坏的农田面积达到35万亩，导致无地可种的农民近十万人，且无法耕种的农田面积还在增大，失地农民的就业问题日渐凸显出来。

近两年国家大力进行供给侧结构性改革，去除煤炭资源型城市的过剩产能，部分煤矿企业的工人面临着裁员和下岗，矿工下岗引起了城市的不安定。另一方面，受供给侧结构性改革的影响，一些小型煤矿由于高成本被迫关停，这又进一步导致失业率的增加。据统计，两淮城市在供给侧结构性改革期间，失业工人人数近十万名。失业率的增加，降低了居民的生活水平，造成了社会矛盾，影响了城市的安定。

三、国外资源型城市转型发展经验借鉴

国内外有些资源型城市已经成功转型，淮南可以吸收他们成功转型的经验，将这些经验结合当地实际情况运用到本地的转型发展中。

（一）国外资源型城市转型发展的经验

1.日本北九州地区

北九州市位于日本九州岛的最北端，煤炭资源较丰富，产量居全国前列。20世纪50年代以后，由于日本煤炭资源条件的限制，煤炭生产成本居高不下，在海外廉价石油大量输入的冲击下，煤炭产量大幅度下降。造成大量煤矿被迫关闭，带来了一系列的经济和社会问题，其采取的转型政策有：

（1）政府实施扶持政策。日本在上个世纪50年代中后期，财政政策进行了较大改革，主要体现在将财政补贴的绝大部分放在新兴产业上，同时当地政府为了吸引优秀的企业，建立新兴产业园区，以便提供高效优质的配套服务。

（2）提供全面的社会保障。政府为当地年老的工人购买社会养老保险，为失业的工人购买失业保险，保证他们的最低生活保障，维护社会稳定，缓解社会矛盾。此外，政府也为新兴工业园区的企业职工提供免费的技术培训。

（3）重视基础设施建设。基础设施是一个城市高效运转必不可少的配套设施，日本在城市转型的过程中十分重视对道路、港口、码头的建设投入，政府也重视对土地资源和煤炭矿山的改造、利用和绿化，改善就业和投资环境。

2.德国鲁尔区

鲁尔区的煤炭需求自从上世纪50年代以来越来越小，煤炭开采成本的提高和替代能源的使用，使鲁尔区能源产业一度陷入危机，它的转型经验如下：

（1）发挥政府主导作用。政府鼓励企业参与到煤炭开采协会中，这种协会具有跨政府企业两届的性质，且政府和企业的代表按照3：2的比例参与协会。商业银行在政府的协调下向该区借出9亿马克用于扶持新兴产业，政府也解决下岗工人的转岗问题，免费为他们提供技术培训。

（2）发挥中小企业作用，且鼓励企业多元化发展。鲁尔区过去的企业业务结构十分单一，相比业务多元化的企业面临更高的发展风险，因此当地鼓励业务单一的企业向多元化经营发展。比如曼内斯曼斯库特钢铁公司在政府的鼓励下进行对业务重组和升级，只保留有发展潜力的业务，最终该公司转变为既涉及汽车制造，又涉及零配件生产的多元业务公司。而在这次转型过程中，中小企业和手工业也起到了不可替代的作用，中小企业更加重视新技术，手工业能提供更多的就业岗位。

（3）改造传统产业，培育新型产业。对传统钢铁煤炭产业的改造主要体现在通过引入新技术让企业生产的产品质量更优、产量更高。此外鲁尔区还通过改变投资环境、引入新型产业来推动经济结构的优化，大力发展服务业，增加就业岗位。

3.法国洛林地区

作为法国最重要的工业区，洛林地区工业基地在上世纪60年代中后期时，其传统产业发展逐渐萎缩而被迫转型，其转型经验有：

（1）发展新兴产业。洛林区与时俱进，大力发展新兴产业。当地汽车产业占比30%以上，医药类企业比重高达15%，它们已经成为当地的支柱产业。企业利用创新技术对产品进行更新升级，比如让汽车产业与钢铁公司进行合作，生产一些附加值较高的汽车配件，以及在电厂使用煤泥发电等［6］。

（2）优化投资环境，吸引外资企业。洛林区将自己的土地以优惠的价格出让给外资企业，附加其他优惠政策，包括资助外资企业办厂，出资提供员工上岗培训，并对企业雇佣当地劳动力给予补助等。此外，洛林区在全世界各个地方设立办公地点，主要用于向全球展示自己的投资优惠政策和投资环境。

（3）创办中小企业培育基地。洛林地区不仅重视大公司的发展，还重视对中小企业的培育，给中小企业提供各种便利，帮助中小企业发展壮大。园圃里有专门的专家团帮助解决企业面临的问题，提供有针对性的咨询服务。

（4）加强对员工的职业培训。由于产业的转型升级需求，员工的职业技能有待进一步提高，因此政府对下岗的失业工人进行培训资助，帮助他们提升自身的职业技能，培训的时间长度根据岗位的需要而定，1982—1990年期间，政府提供了多达几十万人次的培训名额，最终实现了工人的顺利就业。

（二）国内资源型城市转型发展的经验

1.辽宁省阜新市

作为一座以煤炭开采为主导的单一产业城市，阜新市1996—2000年的GDP增长率极低，几乎处于零增长状态，其经济停滞的原因在于对煤炭开采的依赖性过高，产业结构单一。随着煤炭资源的减少，不仅工人大量失业，经济也出现明显回落的现象。阜新市采取的转型措施主要包括：

（1）建立新的接续替代产业。阜新市主要充分发挥当地气候和土地的优势，大力发展农业和农产品加工业，包括奶牛、生猪、蔬菜、水果、花卉等农产品，同时建立多个农业园区。抓住产业转移的有利时机，积极引进优秀的农产品加工企业，如伊利、双汇等龙头企业，以此带动就业。

（2）持续发展煤炭产业。阜新市虽然大力地发展接续替代产业，但并没有放弃煤炭开采业，相反对原来的开采技术进行创新升级，科学合理地进行煤炭的开采和生产，这样既发挥了原有产业的经济带动作用，也不至于造成工人的过多失业。当地政府对煤炭产业进行有计划的开采，保证煤炭资源能够保障稳定的财政收入，不至于短期内出现社会的不稳定现象，为城市的转型发展争取了充足的时间。

（3）鼓励民营经济快速发展。阜新市鼓励发展民营经济，有力地促进了当地产业的多元化发展，同时民营经济也有助于增加就业机会。这也是阜新市“优工强农壮城市”的一种重要手段，成为解决当地社会与经济发展矛盾的途径。

2.山西大同

山西大同作为一座典型的煤炭资源型城市，随着煤炭的常年开采，煤炭资源储量越来越少，和前面的几个案例相同，大同也存在着产业结构单一、煤炭资源逐渐衰竭、社会不稳定等一系列问题，它们制约着大同市的可持续发展，煤炭相关产业如发电等行业也随着煤炭资源的减少而逐渐衰退。此外，大同市也面临着生态环境恶化的问题，它的转型方法有：

（1）发展新兴产业。大同市在医药化工、冶金、机械等传统制造业做大做强的基础上，逐步引进生物医药、智能装备等新兴产业，建立一整套完善的工业体系。这样的发展方式让大同市逐步摆脱了高度依赖单一的煤炭产业的状态，实现了全面综合发展。

（2）治理生态环境。大同市通过一系列的措施来改善生态环境，包括对城市的美化绿化、污水的处理、对旧城区的改造以及电网等城市配套设施的配置等。此外，大同市大力发展农牧养殖业，其中畜牧养殖业在农业中占比较高。大同市还充分利用当地的资源优势，大力发展区域旅游业，推出恒山、云冈石窟等知名景点，让大同市成为中国优秀的旅游城市［7］。

（三）国内外资源型城市转型发展启示

国内外资源型城市的成功转型给淮南的转型发展提供了很好的思路，淮南可以结合当地的具体情况加以吸收借鉴。具体来说，他们提供的思路包括以下六个方面。

（1）在城市转型发展过程中，单纯依靠市场的力量是无法解决根本问题的，背后需要有强大的政府力量来推动转型进程，进而加快转型速度［8］。

（2）要完善城市转型的相关法律法规，做好具体的规划工作，形成一个完善的转型发展体系。如德国鲁尔区成立专门的管理协会来振兴当地工业区，从总体上编制有效的转型发展规划。

（3）要有完善的财税政策支持，其目的是为了引入高新技术企业，给它们创造良好的投资环境，大力鼓励和引导接续替代产业的发展，来解决当地基础设施薄弱、结构性失业、主导产业衰退等问题。

（4）在传统工艺中引入新技术，进一步提高产品附加值。转变原来的高消耗高投入的粗放式煤炭开采和加工方式，通过引进新技术新工艺达到集约化利用资源的目的，有效延缓资源使用时间，减少对生态环境的破坏，同时也给城市转型发展争取缓冲的时间。

（5）要重视培育中小企业，优化产业结构。虽然在资源型城市中，大型企业发挥着不可替代的作用，但是中小企业也可以提供就业岗位，丰富产品结构，活跃当地经济。如法国洛林区成立了一个专门给中小企业发展提供全方位服务的基地——企业园圃。

（6）对于产能过剩引起的企业工人下岗，政府应该通过财政支持来对他们进行职业技能的培训，让他们掌握新的技能，以便能够顺利地在新兴产业中再次就业。比如法国要求下岗工人必须参加职业培训，培训费用由政府和企业共同承担。

四、供给侧改革背景下淮南转型发展的对策建议

供给侧改革背景下，淮南市针对自身存在的问题，借鉴国内外资源型城市成功转型的经验，主要从生态环境的持续性、生产要素的可持续性以及经济发展方式的可持续性等角度出发，具体的转型对策有以下几点。

（一）继续推进煤产业稳妥发展

淮南拥有丰富的煤炭资源，充分发挥煤电产业的发展优势，打造淮南牢固的经济基础。具体来说，通过以下三个举措：

一是加快煤产品结构调整。煤炭行业是个周期性行业，近年来国际市场需求下降，淮南需要根据行业需求形势，调整煤炭产品的结构，提升煤炭产品附加值，重点是将动力煤洗煤厂转变成炼焦煤洗煤厂。

二是借助国家“皖电东送”规划项目的机遇，积极推进煤电一体化发展，加快矿业集团与各电力公司的合作进度。

三是大力发展煤化工产业。煤化工产业主要是指包含煤化电热一体化、煤炭液化、煤制天然气、煤制烯烃等产业链条的新型化工产业。淮南要成立煤化工发展领导小组，加快整合国投新集、皖能集团、矿业集团等优质煤电企业，积极谋划相关的具有高技术含量的煤化工投资项目，并建成集聚大批现代煤化工企业的产业链集群。

（二）承接产业转移，优化产业结构

淮南可以通过打通合淮同城化，尽快融入合肥经济圈，加强和合肥的经济联系，打造合淮工业走廊，形成产业转移示范区，以更高的格局进行要素的优化配置、互惠互利和分工合作。另外要积极建设承接产业转移园区，从泛长三角等更广泛的地理范围内引进资金、人才和技术。

在优化产业结构上，要注重发展可持续产业。目前淮南已经积极发展信息技术产业，主要致力于大数据技术产业和基地的建设。此外，淮南可以充分发挥当地的文化特色—豆腐文化的优势，比如目前淮南每年积极开办豆腐文化节。同时也大力发展生态环保型旅游服务业，主要打造寿县古城遗址等旅游景点。

（三）抓住供给侧改革机遇，消除结构性失衡

资源型城市的成功转型离不开政府的大力支持和相关政策的引导、扶持。在当前供给侧结构性改革的大背景下，我国的各行业都在抓住机遇，积极地推进结构性改革，这种环境给资源型城市的转型发展提供了新的思路和机会。

作为煤炭资源型城市，淮南应该积极响应供给侧结构性改革的号召，坚持做到符合“三去一降一补”的要求。供给侧结构性改革有利于缩减剩余产能，优化资源配置效率，从而缓解了煤炭资源产业供需结构矛盾，例如目前资源型城市逐步关闭私人煤窑，减少产能供给。

（四）加强工人技能培训，提高工人就业能力

供给侧结构性改革背景下，伴随产能过剩问题的解决，矿工下岗数量大量增加，沉陷区失地农民也面临了就业的问题，此时政府应该积极主动地采取各种措施，包括提供暂时性失业最低生活补偿、采煤沉陷区安置房及配套设施提供等政策，加大对他们的生活保障和就业保障。

政府要为失业的工人提供技能培训，培训费用可以由政府和企业共同承担，技能培训的内容和方向要适应市场需求，主要是基础产业向新兴产业转型时所需的新技能。通过技能培训来提升失业工人的技能，提高失业工人的再就业能力。此外，要加大招商引资的力度，通过引进优秀企业进驻淮南，来增加就业岗位，活跃当地经济。

淮南市作为典型的煤炭资源型城市，煤炭及相关产业在淮南市的经济比重中，占有绝对的优势。所以，淮南市在产业结构和产业发展趋势中表现出了不合理性。只有通过产业转型才能改变城市的发展现状，降低淮南市经济发展对煤炭产业的依赖。淮南市产业转型所存在的问题还表现为经济增长下滑、生态环境的不断恶化、塌陷区农民失地及煤矿工人失业等问题。

2015年国家提倡在所有行业实行供给侧结构性改革，这给资源型城市的转型发展提供了新的思路和切入点，从供给侧结构性改革的视角出发，在分析淮南转型发展困境的基础上，通过罗列和分析国内外资源型城市的转型经历，抽象出它们的转型思路，具体包括城市转型过程中的政府支持、相关法律法规和政策支持、重视培育中小企业、在传统工艺中引入新技术、对下岗工人进行职业技能培训等。进一步结合淮南市的具体现状，从推进煤产业稳妥发展、优化产业结构、缩减剩余产能和加强工人技能培训四个方面给出了淮南市的转型发展对策。