城市基层治理法治化的实现路径

孙肖远

街道社区作为现代城市空间和功能组织的基本单元，是城市治理的基层基础，也是基层治理法治化的重要场域。把基层治理全面纳入法治化轨道，以党建引领政府治理和社会调节、居民自治的良性互动，是实现基层治理体系和治理能力现代化的必然要求。

一、江苏城市基层治理法治化的进展情况

党的十八届四中全会提出：“把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程……发挥基层党组织在全面推进依法治国中的战斗堡垒作用。”近年来，江苏一些地方的街道社区党组织充分发挥领导核心作用，对城市基层治理法治化进行了卓有成效的探索，所形成的创新经验具有一定的启发性和推广性。

南通市崇川区构建“四位一体”的基层治理体系。推进基层治理与基层党建融合式发展，通过以邻里服务创建善治、以公共服务宣导法治、以志愿服务引领德治、以评议服务开展自治，构建了法治为纲、德治为魂、服务为本、自治为基“四位一体”的基层治理体系。

南京市浦口区探索街道治理大联勤工作机制。开展“基层党建+大联勤”专项行动，通过整合党建工作资源，在街道层面打破“条”“块”体制分割、打通“条”“条”沟通障碍，探索形成了党建引领基层治理和社会服务的有效路径。

无锡市滨湖区推进以“四治联动”为核心的社区治理创新。以“法治”为基础、“自治”为根本、“共治”为手段、“善治”为方向，推进社区治理规范化、民主化、协同化、高效化。

昆山市构建民主参与型“三社联动”运行机制。在政府购买服务撬动下，立足于服务对象的自身能力建设、社区内部自助互助培育建设，注重社区内部资源挖掘与外部生态资源导入，实现了社区服务的精准化、自主化、高效化。

张家港市以党建引领基层治理法治化。由党组织牵头优化网格运作方式，推动“党建网格”“社建网格”“文化网格”等网格的“多网融合”，形成“一网为主干、一长兼多格”格局，党组织通过有效整合网格内党建、行政和社会资源，全面提升了基层治理法治化效能。

就总体情况看，江苏城市基层治理法治化的进展并不平衡，还存在较多的问题，主要表现在以下方面：一是城市基层党建引领作用发挥不充分。一些社区党组织存在政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力弱化的状况，领导方式和能力不能胜任作为社区自治推动者、社区法治引领者、社区共治协调者、社区文化建设者等职责。二是政府基层治理体制不顺、运行乏力。基层政府社会管理体制条块分割、权责不清的问题较为突出，面对城市基层社会流动性增强、治理秩序重构的状况，街道办事处应对基层复杂情况的依法治理能力明显不足。三是社会力量参与社区治理组织化程度低。驻社区机关企事业单位、社会组织、市场主体是基层治理不可或缺的社会力量，相当一部分社区虽有驻社区单位联席会议、“三社联动”等制度化渠道，但运行效果不佳，社会力量协同作用发挥还很有限。

二、推进城市基层治理法治化的路径

法律的生命力和权威在于实施，而基层面临的矛盾和问题错综复杂，需要以法律作为保障加以妥善解决，需要将基层视作法律实施的重要场域。基层治理法治化是将涉及基层治理的各项工作纳入法治轨道，提高基层党员干部运用法治思维和法治方式的依法办事能力，推动在基层形成依规治党、依法行政、公正司法、遵法守规的良好氛围。基层治理法治化作为全面依法治国的重要环节，既是国家治理现代化的逻辑起点，也是社会治理现代化的重要基础，需要以法律为准绳、以法治为导向，通过健全基层治理体系、完善基层治理机制、改进基层治理方式等途径来实现。在推动社会治理重心向基层下移的背景下，随着管理和服务力量下沉，以及基层治理主体的多元互动，需要着力提升街道社区党组织的组织力，对基层治理模式进行以法治为依托的系统性建构。

通过健全基层治理体系推进基层治理法治化。健全基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的基层治理体系，加强基层党组织建设是关键。把加强街道社区党组织自身建设同加强基层治理有机结合起来，通过强化其政治功能和组织功能提升党建组织力，引领城市基层治理法治化。通过制定市区职能在基层治理方面的权责清单，厘清街道办事处与社区居委会权责边界，推动街道办事处以法治思维和法治方式履行基层治理主导职责。通过加强社区居委会自治功能建设，充分发挥自治章程、居民公约等“软法”在基层治理中的积极作用，促进自治、法治、德治有机融合。

通过完善基层治理机制推进基层治理法治化。加强居民代表大会、社区联席会议、社区议事会等制度建设，组织社区成员协商解决涉及社区公共利益的重大决策事项、关乎居民群众切身利益的实际困难问题和矛盾纠纷，推动形成既有民主又有集中、既尊重多数人意愿又保护少数人合法权益的基层协商机制。加强社区自治网络体系建设，完善社区群众自治与网格居民自治相互协调的民主治理机制。推动以服务精准化为目标的“三社联动”，让居民群众广泛参与到社区服务的项目确定、提供方式、评议监督等环节中，完善基层民生服务与基层民主法治建设的互联互动机制。

通过改进基层治理方式推进基层治理法治化。系统治理要求由政府包揽向党政齐抓共管、社会共同参与转变，依法治理要求由行政管控向法律规制转变，综合治理要求由单一手段向多种手段综合运用转变，源头治理要求由事后处置为主向事前防范为主转变，坚持“四个治理”体现了管理与服务、自治与共治、法治与德治、治标与治本的有机统一。以“四个治理”为导向改进基层治理方式，为推进基层治理法治化指明了方向和路径。

三、推进江苏城市基层治理法治化的对策

推进基层治理法治化的目标，是为了有效保障基层公共服务、公共管理、公共安全的质效。通过构建基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理、依法治理的基层治理体系，使基层治理体制机制更加完善，基层治理法规制度更加健全，基层依法治理能力水平显著提升。

完善党建引领基层治理法治化体制机制。一是深入拓展区域化党建。完善城区、街道、社区三级党建联席会议制度，制定相应的工作规范和活动制度，街道社区与驻社区单位党组织签订协议结对联动，实行“合约化共建”，实现服务资源、组织资源、场地资源、文化资源等资源的社区共享。建立健全属地管理、横向挂靠党建体制，推行上级部门驻街道派出机构党组织关系属地化，对“两新”组织党组织实行属地化管理，街道社区党组织对挂靠单位党组织在保持原隶属关系不变的情况下建立领导或指导关系。二是健全社区自治的党组织体系。按照地域相邻、便于组织的原则，在居民区建立楼片党支部、楼栋联合党小组、楼道党小组的三级党组织体系，加强网格邻里、商圈楼宇等治理单元的党组织体系建设，完善社区党建与单位党建、行业党建联动机制，提高社区党员和在职党员的组织化程度，发挥党建对社区自治的引领作用。由社区党组织根据实际情况牵头制定《居民公约》《业主公约》等行为规范，推动落实《社区自治章程》《业主自治章程》等制度规范，完善自我管理、自我服务、自我教育、自我监督机制，引导基层群众依法开展社区自治。三是落实基层党建工作责任制。科学划定街道社区两级党组织责任清单，明确街道党委、社区党组织的主体责任，以及两级书记第一责任、班子成员直接责任或“一岗双责”，将基层党建责任明晰化、具体化，建立基层治理党政齐抓共管的责任落实体系。将基层党建绩效考核同基层治理法治化有机统一，把“引领依法治理”目标与“抓组织覆盖、抓班子建设、抓党员管理、抓品牌示范、抓服务保障”等任务一同整合进项目化体系，科学设置、细化内容并量化组织实施，以项目化管理来强化基层党建操作性。

构建简约高效的政府基层治理体制。一是建立街道层面的行政资源整合机制。随着社会治理重心向基层下移，按照财力与事权相匹配、权力与责任相一致的原则，在街道层面整合各“条线”基层治理行政权，降低市区职能部门派驻机构多头执法、重叠服务增加的运行成本，提高政府基层治理行政效能。针对街道层面政府基层治理条块分割、权责不清的问题，可以考虑将市区政府职能部门派驻街道机构的统筹协调、考核监督以及人财物管理等权力下放给街道办事处，取消市区职能部门对街道的直接考核，统一纳入区政府对街道的综合考核。二是加强政府基层治理的法治保障。理顺区街行政管理职能与行政执法关系，优化两级行政执法队伍配置，推进执法力量向基层下沉，组建街道综合行政执法大队，加大对食品药品安全、安全生产、环境保护、劳动保障等民生领域的执法力度，提高基层行政执法效率。选聘富有法治实践经验的律师担任街道办事处法律顾问，积极开展与政府依法行政相关的法律事务，完善法律顾问工作机制，将事后法律救济变为事前法律审查，依法规范行政行为，预防和化解行政争议。三是提高政府基层治理智能化水平。加强基层社会矛盾预防体系建设，建立网络信访、手机信访、电话信访“三位一体”的信访信息互动平台，发挥基层组织在信访信息预报、潜在问题排查、初信初访处置等方面的有效作用，实现矛盾纠纷的源头控制。推进基层治理重点领域信息化建设，市区职能部门将基层发生频率高、需要政府及时回应的执法事项下放给街道，通过信息化管理系统进行实时监管，动态掌握下放事项的执行情况，用实时监管规范其执法行为。

推动社会力量广泛深入参与社区治理。一是重点培育社区公益类社会组织。优化社区社会组织的发展，通过建立筛选机制、优化资源配置、引入绩效考核评价等途径，加强对社区公益类社会组织的规划引导、定向培育、扶持管理，提高其治理能力和服务品质。创新政府购买社区公益服务机制，通过广泛征求意见，设计养老助残、社会救助、就业培训等领域具有公益性强、需求量大的社区服务项目，通过公开招标方式向社会组织购买“公益定投”服务。二是提升对社会组织参与社区治理的组织力。在培育和发展社区各类社会组织的同时，提高党组织在社会组织中的组建率，通过加强社会组织党建来吸引群众参与、聚合服务力量、增强协同治理，消除社区党建和社区治理中的薄弱环节。认定一批枢纽型社会组织，将同类别、同性质、同领域的社会组织归口各枢纽型社会组织，由其统一负责业务指导，充分发挥其对各自领域社会组织的培育孵化、引领扶持、规范管理、协调服务等功能。三是完善以网格邻里为单元的微治理机制。推动社区管理服务力量向网格集聚，通过资源整合和方法创新，将人、地、物、事、组织等要素有机纳入网格，将社区管理服务责任明确落实到网格，在社区综合服务管理平台的支撑下，使社区管理服务尽可能解决在网格。开展网格邻里群众自治，通过成立网格理事会群众自治组织，赋予网格物业管理、政策宣传、信息采集、社情民意联络、矛盾纠纷调解、社区事务监督等功能，引入医疗、家政、法律、心理咨询等特色服务，丰富网格化管理服务内涵。