江苏食品安全风险治理重点

吴林海 陈秀娟

中国特色社会主义已经进入新时代。民以食为天，食以安为先，食品安全是天大的事。努力解决满足人民群众日益增长的美好生活需要和食品质量安全供给不平衡不充分之间的矛盾，是新成立的市场监管局的重大任务。江苏在2008—2017年由国内主流网络舆情所报道的业已发生的食品安全事件呈现出多样性特征，成因复杂，多种因素交融，食品安全风险治理需多策并施。

一、2008—2017年已发生的食品安全事件的主要特征

研究发现，最近十年来江苏全省食品安全事件具有如下的主要特征。

事件发生量较大，但近年来下降明显。2008—2017年全省共发生食品安全事件20475起，发生量位居全国第六位，平均每天发生约5.61起。从时间序列上分析，2008—2012年五年间事件发生数量呈快速上升态势，并在2012年达到峰值（当年事件发生数量为3845起）。从2013年起全省食品安全事件发生量明显下降，在2013—2015年三年间发生量保持相对稳定的状态。2016年事件发生量继续较大幅度地下降。2017年下降到970起，为2012年事件发生量的25.23%。

图1 2008—2017年江苏全省食品安全事件发生数量

大众化食品是事件发生量最多的食品。在2008—2017年江苏全省食品安全事件发生量排名前五位的食品种类依次为食用农产品、调味品、粮食加工品、饮料、淀粉及淀粉制品，分别为5265起、2826起、2104起、1339起、1318起，分别占事件量的 25.71%、13.80%、10.27%、6.54%、6.44%，合 计12852起，占此十年间江苏全省事件量的62.77%。

图2 2008—2017年间江苏全省发生的食品安全事件所涉及的食品种类

生产加工与制造环节始终是最具风险的环节。在农产品种养殖与食品生产加工制造、流通、消费的任意环节中，都可能存在不同性质的触发食品安全事件的风险因素。然而，在2008—2017年江苏全省发生的食品安全事件主要发生在生产加工制造环节，事件发生量占发生总量的44.70%；其他依次是消费、流通、种养殖、交叉四个环节，分别占事件量的31.40%、12.20%、9.43%、2.27%。

人为因素是事件发生最主要的因素，但近年来呈下降趋势。在此十年间全省所发生的20475起食品安全事件中，60.39%的事件由人为因素所导致。其中，由食品造假或食品欺诈导致的事件量最多，占事件量的31.53%；其他依次为质量指标不符合标准、超范围超限量使用食品添加剂、生产加工工艺问题、违规添加非食用物质，分别占事件量的13.19%、9.54%、3.71%、2.42%。但近年来由人为因素引发的食品安全事件占比明显下降，2016年、2017年分别为47.04%、35.51%。

图3 2008—2017年江苏全省发生的食品安全事件的主要风险因子分布

二、食品安全事件发生的主要成因

食品安全事件发生的成因十分复杂，多种矛盾交织，多种因素交融，既是历史累积的结果，也有现实的原因。江苏食品安全事件发生的最基本成因有以下几个方面。

长期以来各种矛盾累积的结果。改革开放以前，“以粮为纲”是农业生产的出发点与落脚点，高强度使用化学投入品的现象普遍存在。改革开放后的一个较长时期内，农业生产中化学品使用量增长仍然较快。虽然近年来农药、化肥开始“零”增长，但是化学品对食用农产品质量安全的影响具有长期性、隐蔽性与滞后性。目前，江苏食品安全风险前移，农兽药残留超标问题突出，重金属、地膜与畜禽粪便污染严重。这是食用农产品成为江苏最具风险食品类别的主要原因。

生产加工与制造环节事件的多发性具有现实基础。多年来，江苏食品加工与制造企业的组织形态虽然在转型中发生了积极的变化，但以“小、散、低”为主的格局并没有发生根本性改观。据估算，在江苏食品生产加工与制造企业中，90%以上是非规模型企业，且约80%左右是10人以下的作坊式企业。2017年末，江苏常住人口总量为8029万，流动人口约1860万，每天需要消耗约1.5亿公斤不同类型的食品，而技术手段缺乏与道德缺失的小微型加工企业成为食品市场重要的生产供应主体，在监管力量相对有限的现实条件下，客观上成为食品安全事件的多发地带。

人为因素占主导与现阶段诚信缺失密切相关。

分散化小农户仍然是江苏食用农产品生产经营的基本主体，普遍具有理性有限、文化程度低等特征，出于改善生活水平的迫切需要，不同程度且普遍存在不规范的食用农产品生产经营行为。与此同时，江苏食品工业的基数较大、触点多，而且常住人口基数大且持续刚性增长，加剧了对外部输入性食品的依赖程度，进一步延长了食品供应链，并增加了风险治理的难度。更由于诚信和道德缺失而产生不当行为，且经济处罚与法律制裁不及时不到位，在“破窗效应”的影响下，必然诱发人源性食品安全事件。

监管体制的相对不足是事件多发的制度原因。改革开放以来，江苏的食品安全监管体制经历了七次改革，基本上每五年为一个周期。虽然监管体制在长期的探索中逐步优化，但是长期以来的一些矛盾并没有很好地解决。以无锡市为例，截至2017年底，全市食品药品监管人员（含编外人员，但不包括协管员）占常住人口的比例仅为0.76个/万人，基层分局业务用房面积的平均达标率为64%。与上海等先进城市相比较，江苏大部分设区市的食品安全风险技术治理能力均存在明显的不足，既没有较好地解决地方政府负总责与治理能力匹配间的关系，也没有较好地解决政府、市场与社会间的关系。

三、食品安全风险治理的重点与路径

十年来江苏业已发生的食品安全事件的主要特征，对进入新时代的江苏有效治理食品安全风险具有重要的价值。现阶段，江苏食品安全风险治理必须以全面实施《中华人民共和国食品安全法》为基本准绳，以最大限度地遏制重大食品安全事件为基本任务，努力做到“四个结合”，以满足新时代全省人民群众日益增长的对食品安全的新需求。

长远与现实相结合，实现食品安全风险治理状况的根本性好转。把握食品安全风险源头治理的长期性、人源性风险治理的曲折性、多重风险相互渗透的复杂性、生产经营组织转型的艰巨性等基本规律，通过实施创新驱动战略，有效突破重金属、农兽药残留、畜禽粪便污染、微生物污染、冷链技术等关键重大共性技术，从根源上科学治理食品安全风险。在有效化解食品安全风险存量的基础上，加大力度实施农药化肥“零增长”行动，确保农药化肥使用量从零增长转为常态负增长。持续推进畜禽养殖污染治理，科学治理重金属污染，深入开展农资打假专项行动等。加快食品工业技术进步，推进食品工业高质量发展，不为未来埋下食品安全风险的新增量。

严肃监管与严厉打击相结合，有效构建食品安全风险治理的防火墙。惩罚不严厉、执法不严格、违规违法与不诚信的成本太低是现阶段产生食品安全事件最重要的原因之一。必须扩大食品安全监管的范围，把不同业态、不同类型、不同规模的食品生产经营者纳入监管范围，努力实现市场主体监管的全覆盖，并按照规范加大行政处罚力度，增加不诚信生产经营的经济成本。协同政府监管部门与司法部门的力量，发挥“食药警察”专业队伍的作用，统筹区域间的联合行动，依法坚决打击犯罪活动，特别是生产加工与制造环节的非法添加违禁物、不规范使用添加剂、造假或欺诈等犯罪行为。努力消除地方保护主义，确保执法不走样，维护法律的严肃性、权威性。

分类治理与重点治理相结合，真正推进全程无缝监管。改革基于食品生产经营的主体业态、规模大小等要素实施分类分级监管的传统做法，以人为因素治理为重点，对食品生产经营厂商分类分级，实施精准治理。重点监管食用农产品、调味品、粮食加工品、淀粉及淀粉制品和饮料等大众食品与网络食品等。健全以“双随机、一公开”为基本手段、以重点环节监管为补充、以信用监管为基础的新型食品安全监管机制。合理配置有限的监管资源与力量，科学确定国家、省、设区市、市（县、区）不同层次的随机监督抽检监测的分工体系，确保不同食品、食品不同环节监督抽检样本批次的相对平衡。发挥食品安全委员会的体制优势，建立农业、市场监管、食品安全监管部门间的紧密合作机制，建立全产业链的无缝监管。

政府主导与社会力量参与相结合，有效构建社会共治格局。按照《江苏省机构改革方案》，江苏食品安全监管将纳入新成立的市场监管局。这是重塑食品安全风险治理体系、推进食品安全风险治理能力现代化的重大“窗口期”。江苏完全有基础、有条件、有能力在食品安全监管体制改革上为全国作示范。一是在职能优化上做示范。在机构整合的同时，集成市场监管部门的职能，按照“放管服”的改革要求，准确界定政府、市场、社会的边界，积极发挥市场与社会力量，实现治理理念的彻底转型与治理力量的增量改革，构建具有江苏特色的食品安全风险共治模式。二是在基层治理能力建设上做示范，努力做到重心下移、力量下沉、保障下倾，监管力量与技术装备优先向基层倾斜。以县（市）行政区域为单位，分层布局，优化配置，强化县（市）技术支撑能力建设，将地方政府负总责直接落实到监管能力建设上。三是在信息公开上做示范，加快形成以纵横衔接的信息主平台，彻底解决食品安全信息分散与残缺不全的状况，依靠信息推进市场治理。四是在发挥社会力量上做示范，支持发展公益性、行业性社会组织，最大限度地鼓励新闻媒体参与食品安全风险治理，完善公众参与治理的监督举报制度等，试点推行生产经营企业内部吹哨人制度，用社会力量弥补政府监督力量的不足。