高速公路BOT+EPC项目投资人在矿产资源压覆诉讼中的主体地位辨析

刘杰

摘 要：在司法实践中，高速公路的项目投资人大多采用“BOT+EPC”模式进行投资、建设并运营，在出现因建设而压覆地下矿产资源纠纷案件中，对于投资人的诉讼地位理论界存在不同的观点。本文从理论界的不同观点入手，对投资人能否成为矿产资源压覆侵权纠纷案件的适格被告进行了分析研究并得出结论。

关键词：高速公路；主体地位；诉讼

当前我国高速公路建设仍处于大发展的历史机遇期。大规模的基础建设需要巨量的资金投入，由国家财政独自支撑既不可能，也无必要。自1984年国家出台“贷款修路、收费还贷”的政策打破财政资金不足的束缚后，社会各路资本逐步进入我国高速公路建设市场，其中投资人组建项目公司以“BOT+EPC”模式投资、建设并运营高速公路的模式比较普遍。高速公路在建设中压覆地下矿产资源非常常见，尤其是在一些矿产资源比较丰富的省份，修建高速公路因压覆矿产资源造成的纠纷案件频发多发。司法实践中对投资人在此类案件中的诉讼主体地位存在不同的认识或者是疑惑，亟需予以辨析，本文拟对此问题进行研究。

1 理论界关于投资人诉讼主体地位的不同观点

在司法实践中，对高速公路BOT+EPC项目投资人在矿产资源压覆诉讼中的主体地位，一种观点认为，项目投资人并非发生矿产资源压覆纠纷案件的适格被告，不应承担连带责任。持这种观点的主要理由是，高速公路项目系地方政府根据《中华人民共和国公路法》《收费公路政府和社会资本合作操作指南》《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》《收费公路管理条例》规定，通过公开招标方式引入社会资金，在中标后，投资人按照《中华人民共和国公司法》及其他相关法律和政策规定组建项目公司，由项目公司对项目的筹划、资金筹措、建设实施、运营管理、债务偿还和资产管理等全过程负责、自主经营、自负盈亏，并在特许权协议规定的特许经营期满后，按照特许权协议的约定将公路（含土地使用权）、公路附属设施及相关资料无偿移交给地方的交通运输主管部门。项目公司作为具有独立责任主体的企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权，应以其全部财产对外承担责任。而中标的投资人仅为项目公司的法人股东，应按照《中华人民共和国公司法》规定，有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任。在公司存续过程中，需要承担按期足额缴纳公司章程中规定的各自所认缴的出资额，并不得进行虚假出资、抽逃出资或未交付、未按期交付作为出资的货币或非货币财产的股东责任。因此，在发生矿产资源压覆诉讼中，如股东已经履行其应尽的出资义务，不应与项目公司一起承担连带责任，责任应由项目公司独立承担。

但是，另一种观点认为，高速公路的投资人作为权利义务主体，具有主体资格，应与项目公司一起承担连带责任。持这种观点的主要理由是，在矿产资源压覆纠纷中，由于高速公路采取BOT+EPC模式，投资人既是投资、融资、建设、运营、管理的主体（BOT模式），也是设计、采购和施工主体（EPC模式）。投资人既是与地方交通运输主管部门签订投资协议的主体，也是项目投资建设的责任主体及收益的最终享有者。尽管项目公司具有独立的法人资格，但其仅为投资人履行业务和实现权利的载体，项目的投资及收益实质上最终仍归属投资人享有。因此，在发生矿产资源压覆诉讼中，项目实施的主体并不当然免除中标投资人投资建设的义务和责任，应与项目公司一起承担连带责任。

2 投资人能否成为矿产资源压覆侵权纠纷案件的适格被告辨析

2.1 投资人应承担的有限责任

一是公司独立承担责任。一方面，按照《中华人民共和国公司法》所述，股东承担有限责任是指股东以其出资（按照公司的性质是有限责任公司或股份公司的不同，出资采取出资额或者股份形式）为限对公司承担责任。这时，公司作为中间物，股东不单独对外承担责任，而由公司作为责任主体对外承担责任。另一方面，在司法实践中，公司的财产独立，公司的责任独立，公司的人格独立，但其中公司的财产独立又作为公司责任独立与公司人格独立的前提条件。在这种情况下，公司按照法律的规定履行登记注册程序之后，即为独立的法人组织，具有独立的法人身份，具有法律上的独立人格，具有独立的财产权，并能够独立承担民事责任。二是股东责任与公司责任要相互分离。主要表现在公司财产与股东财产的分离、股东并不参与公司直接的经营与管理、股东的财产权与公司经营权的分离三个方面。股东让渡的不仅仅是公司的财产所有权，还有对公司的直接控制权，用来换取股权，使公司的人格不依附于股东而存在，股东不能对公司的经营进行任意的影响和干预，也因此切断了股东与债权人之间的直接联系。三是股东只对公司负责，而非对公司的债权人负责。只有在股东出现滥用股东权利，逃避法律义务，严重损害公司的债权人或关系人的利益等情况下，才会适用公司法人人格否认制度，也就是在英美法中经常说到的“揭开公司的面纱”，让一直站在公司背后的股东站到前台，直接与公司一起承担责任。从另一个角度说，这层面纱也保护了股东不应该受到债权人的直接追索。

投资人中标组建项目公司后，应该按照国家的法律法规及当地政策的要求，及时的履行股东的出资义务。在履行完这项义务后，股东应该承担的责任，就应该与公司的责任实现分离，项目公司作为独立的法人，应该独立承担责任。并且，在实践中，交通运输主管部门与项目公司签订特许经营合同，也将确立项目公司在经营性公路建设项目投资活动中的主体地位，并授予项目公司作为独立法人所承担的投资、融资、涉及、施工建设、运营管理本项目以及收取车辆通行费、项目沿线规定区域内服务设施经营权和广告经营权的权利。

2.2 项目投资建设的责任主体

BOT模式，即“建设-经营-转让”，是指政府部门为做好某项基础设施项目，通过签订特许权协议的方式，由私人企业承担项目的投资、融资、建设和维护的模式，并许可私人企业通过向用户收取一定费用来偿还贷款的方式。

EPC模式是按照业主的委托，公司作为该项目的总承包商，对整个项目的设计、采购、施工、试运行等全进行过程管理，并所承包工程的质量、安全、費用和进度负责的方式。

从两种模式的权利转移看，政府通过与私人企业或者项目公司签订特许权协议，将公共建设项目的经营权交给项目公司，项目公司则在经营一定时期后将其转交给当地政府。在BOT或者EPC模式下，政府选择投资人实施项目特许经营，投资人应就项目设立相应的项目公司，并以项目公司作为载体，实现项目的特许经营。因此，除非法律另有规定或协议另有约定外，投资人在项目投资过程中，其责任仅限于项目公司的投资，项目投资人的其他资产相应不应受项目经营状况的影响。

投资人虽是与地方交通运输主管部门签订投资协议的主体，但并非项目投资建设的责任主体，其收益权也仅是按照《中华人民共和国公司法》规定享有作为股东的投资收益。同时，在交通运输主管部门与投资人签订的投资协议中，在一般情况下都将列明投资人需在规定的日期内，完成项目公司组建，项目公司作为该高速公路运营项目的法人，承担资金筹措、建设实施、运营管理、养护维护、债务偿还和资产管理，并享有一定年限的收费权益。至此，也进一步说明了项目公司的主体地位，是项目投资建设的责任主体，应独立对外承担责任。

2.3 高速公路項目的特殊性

高速公路作为国家高效运输体系的基础，不同于公共物品和服务，其具有显著的基础性、公益性、先导性、服务性等特点，承载公共产品的特殊属性。如在矿产资源压覆纠纷中，要求投资人在成立项目公司并履行出资义务后，仍需与项目公司一起承担连带责任，将极大增加了高速公路投资人的潜在风险和不确定性。严重影响社会资本参与高速公路投资的积极性，不利于政府与社会资本建立长期稳定的合作关系，不利于以合同为基础实现风险共担、利益共享，实现双赢和社会利益最大化的目的，对弥补地方政府基础设施投资资金缺口，减缓政府债务风险，缓解交通基础设施投资压力也将产生不利影响。

3 结束语

综上所述，为满足社会主义现代化建设需求和拉动经济发展，我国一直处于基础设施投资旺盛的阶段，投资规模十分庞大。自1988年我国第一条高速公路建成通车以来，高速公路对我国经济与社会发展起着极大的推动作用。截至2017年底，高速公路已经覆盖97%的20万以上人口城市及地级行政中心，高速公路里程位居世界第一，在不到30年的时间里，我国高速公路的建设取得了辉煌的成就，创造了举世瞩目的契机，究其快速发展的原因，固然有中国经济腾飞的大背景支撑，但更得益于国家提出的“贷款修路、收费还贷”的政治引导。按照交通运输部发布的《国家公路网规划（2013年—2030年）》，2030年，我国将建成40.1万公里的国家公路网，其中高速公路实现11.8万公里，可以预见未来在高速公路建设过程中，高速公路压覆地下矿产资源的情况将越来越多。在这个背景下，无论从法律的规定或政策的落地，笔者认为，都应采用第一种观点，对此纠纷由项目公司作为诉讼主体独立承担责任。

参考文献

[1]陈滨宏.BOT项目投资人的法律风险及其防范[D].广州：华南理工大学，2015.

[2]陈彦晶.认缴还是实缴：股东权利行使基准的追问[J].法学，2018（12）：52-64.