饮用水源地生态补偿资金机制的路径选择

蓝楠 夏雪莲

摘要：饮用水源地生态补偿机制的目的是改善饮用水源地生态环境，促进人与自然和谐共处，而资金机制是解决饮用水源地生态补偿问题的关键和落脚点。在阐述饮用水源地生态补偿资金机制的概念与理论的基础上，对饮用水源地生态补偿资金机制的现状进行了梳理，剖析当前饮用水源地生态补偿资金机制存在的问题，提出完善饮用水源地生态补偿资金机制的建议，以期促进生态补偿工作的开展，取得饮用水源地生态环境保护的理想效果。

关键词：饮用水源地;生态补偿;资金机制

中图分类号：F323;D912.6         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2019）02-0147-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.02.032           开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

近年来爆发的饮用水安全事件引起了各级政府部门对饮用水水质与饮用水源地生态环境保护的更多关注。2018年1月1日实施的修订版《中华人民共和国水污染防治法》也增加了“开展饮用水水源区调查评估”“编制饮用水安全突发事件应急预案”等相关条款，彰显了国家与社会对饮用水安全的重视。饮用水源地包括提供城镇居民生活及公共服务用水、取水工程的水源地域，其生态环境比较脆弱，这意味着饮用水源地要承担更多的生态环境建设和保护的责任，在一定程度上会影响饮用水源地的经济发展。通过对水源区进行生态补偿，以保护区域生态系统，调节人与自然和谐关系为目的，借助经济、政策和市场等多种手段，协调区域环境保护与经济发展的矛盾[1]，是解决水源地生态保护相关者之间利益关系的有效方法。

1  饮用水源地生态补偿资金机制概述

生态补偿要素包括补偿主体、补偿客体、补偿原则、补偿标准和补偿方式等，其中补偿资金是关键[2]。因此，对饮用水源地生态补偿资金机制的研究意义重大。

生态补偿的核心思路是通过推动水资源开发与水环境保护中外部性内在化的实现，解决生态环境资源开发利用过程中的“搭便车”现象[3]。饮用水源地的生态服务功能具有明显的外部经济性，必须建立完善的饮用水源地生态补偿资金机制，确定明确的权利、义务与责任范围，由饮用水源地生态环境建设的“受益者”向饮用水源地生态环境建设的“受损者”进行经济补偿，实现饮用水源地生态保护外部效应的内部化。饮用水源地生态补偿不仅是对保护成本投入的补偿，还应包含对当地政府和农民牺牲的发展权益的补偿[4]。

饮用水源地生态补偿资金机制是指以生态补偿资金的筹集、调配、运作和统一管理为目的，拓宽资金筹集渠道，公平分配补偿资金，提高资金使用效率，并对资金进行管理所形成的生态补偿资金筹集与运营机制。生态补偿资金机制不仅涉及生态补偿资金的筹集机制，也包括资金的运作管理机制。本研究侧重于对饮用水源地生态补偿资金来源的探索。

2  饮用水源地生态补偿资金机制的立法现状及存在的问题

2.1  饮用水源地生态补偿资金机制的法律和政策规定

生态补偿制度最早适用于森林资源领域，后来逐渐向其他重要生态功能领域发展，如饮用水水源保护区等。依据《中华人民共和国环境保护法》规定，国家建立、健全生态保护补偿制度，加大对生态保护地区的财政转移支付力度;《中华人民共和国水污染防治法》规定，国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。可知，中国生态补偿资金的资金筹集方式主要包括财政转移支付和水资源费的收取等。《中华人民共和国水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》则侧重缴纳水资源费。

虽然饮用水源地生态补偿资金的筹集方式在地方的具体实践中更加多元化一些，但是仍然以政府财政支撑作为主要的生态补偿资金来源。如《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》就明确指出，要建立稳定投入机制，多渠道筹措资金，加大生态保护补偿力度;《河北省政府办公厅关于健全生态保护补偿机制的实施意见》也提出多渠道筹措资金，综合采用财政补贴、资金奖补等方式，支持生态保护补偿领域PPP模式项目实施，建立完善政府引导、市场推进、社会公众广泛参与的生态保护补偿投融资机制的建议。

2.2  饮用水源地生态补偿资金机制存在的问题

1）缺乏生态补偿资金机制的专项立法。通过对涉及饮用水源地生态补偿资金机制的法律法规研究发现，中国并没有单独就生态补偿资金机制进行立法，有关生态补偿“资金筹集”的条款散见于法律、法规等相关文件中。条文篇幅的限定必然造成饮用水源地生态补偿资金机制的规定过于原则性，缺乏可操作性。如《中华人民共和国水污染防治法》侧重对饮用水污染的预防与治理，对资金筹集的主体、各方主体在筹集过程中的权利与义务以及多元化的具体筹集方式等内容没有详细规定。飲用水源地生态补偿资金机制的法律规定位阶偏低，生态补偿资金筹集实践中更多地依赖于地方层面的立法和相关政策规定，影响了生态补偿资金机制的执行效果。饮用水源地生态补偿制度的实施是为了协调各方主体的利益关系，保障饮用水安全，实现人与自然的和谐共处。然而，中国饮用水源地生态补偿资金机制专项立法尚处于缺位状态，这在一定程度上影响着补偿资金的筹集，阻碍了饮用水源地保护者权利的实现。

2）生态补偿资金筹集渠道单一。关于饮用水源地生态补偿资金筹集的大多数法律法规将生态补偿资金的筹集责任归于政府承担，或者直接点明生态补偿资金具体构成中每一相关政府承担的份额，偶有些许条文提及可由多方筹集补偿资金。因此，政府在饮用水源地生态补偿实施中必然占据主导地位，政府财政转移也必然是生态补偿资金筹集的重要渠道，暴露了中国饮用水源地生态补偿资金机制存在资金来源结构不合理、资金筹集渠道单一的问题。生态补偿资金缺少社会资金的参与，没有形成规范的生态服务付费市场，资金的筹集过于依赖政府财政转移支付，在一定程度上加重了政府在生态补偿过程中的负担，影响了政府参与生态补偿的积极性与主动性，阻碍了饮用水源地生态环境的保护与治理。

3）生态补偿资金监管机制不健全。饮用水源地生态补偿资金基数小，同时政府财政转移受限于政府财政，每年能够用于生态补偿的投入是有限的，用于饮用水源地生态补偿的资金更是有限。即使加大财政的投入，饮用水源地生态补偿资金的金额相较于“需求量”来说还是远远不够。加之生态补偿资金机制相关配套措施不健全，尤其是对资金的监管机制不完善，饮用水源地生态补偿资金在落实的过程中存在个别部门挤占挪用生态补偿资金以及弄虚作假套取生态补偿资金等行为[5]，严重影响了生态补偿资金的归集效果。使得相关主体在使用补偿资金的过程中陷入捉襟见肘的尴尬境地，也使得饮用水源地生态补偿的效果差强人意。

3  饮用水源地生态补偿资金机制的路径

3.1  制定生态补偿资金机制专项立法

应该尽快加强关于生态补偿资金机制的专项立法工作，建议在生态补偿资金管理办法中体现多渠道筹集资金的原则，为多层次、多元化的生态补偿资金机制提供坚实的法律支撑。同时，通过系统而完整的生态补偿资金机制的相关管理条例制定，明确补偿资金筹集过程中涉及的相关主体以及其應该承担的基本义务与责任，增强生态补偿资金机制相关规定的可操作性，逐步实现饮用水源地生态补偿资金机制运转的法治化与规范化。当生态补偿资金机制上升到法律的高度，它就不再仅仅是一项简单的制度，法律所具有的强制力与权威性会成为相关主体履行资金筹集义务的督促力，进而改善饮用水源地生态补偿资金机制在实践中的执行效果。另一方面，专项立法还有利于筹集到更多的补偿资金，使更多的资金落到实处，所以相关立法的出台意味着饮用水源地生态环境保护者自身利益的保障得到一定程度的提升。这使得因侧重于饮用水源地生态环境保护，而使保护者义务加重导致的利益失衡境况得到改善，进而调动饮用水源地区域及周边地区公民保护水环境的积极性，保障饮用水源地生态环境保护行为的持久进行。

3.2  拓宽饮用水源地生态补偿资金筹集渠道

《国务院办公厅关于健全生态补偿的若干意见》指出，要建立稳定投入机制，明确提出从纵向、横向以及市场3个方面筹措资金，加大生态补偿的力度。据此，建议从以下几个方面广征饮用水源地生态补偿资金，形成多元化的补偿资金筹集渠道。

1）应在完善中央与地方政府间事权划分的基础上，完善生态补偿的纵向转移支付制度[6]。加大针对饮用水源地纵向的财政转移支付力度，逐步提高饮用水源地生态补偿在财政转移支付中的比例[7]。同时，适时开征饮用水源地生态补偿税，尽快改革和完善资源税。

2）在横向方面，鼓励受益地区与生态保护地区之间建立横向补偿关系。比如，饮用水源下游受益地区政府给予上游政府一定的财政支持。

3）向社会募集。向社会募集生态补偿资金是指将国内外单位、机构、个人的捐款或援助筹集起来用于生态补偿，即通过接受国内外单位、机构、个人的捐款或援助来进行水环境保护建设[8]。随着中国经济发展水平的提高，企业经济实力和居民收入逐步提高，社会公益性捐赠也将不断增加，水环境与公众日常生活密切相关，必会成为公众捐助的重点领域。如可采用文艺界义演、发行社会有奖募券等形式，向社会公开征集公益资金。

4）发挥市场的作用，减轻公共财政的负担。注重市场的作用，积极探索饮用水源地生态补偿的市场化运作机制，变单纯的资金补助为项目扶持，多渠道、多形式筹集资金，保证饮用水源地生态补偿资金来源的充足性、持续性。比如，建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系，完善落实对绿色产品的财税金融支持和政府采购等政策，使保护者通过生态产品的交易获得收益。

3.3  健全饮用水源地生态补偿资金的监管机制

建立高效透明的资金使用绩效评估与监督机制对生态补偿的制度建设具有重要作用[9]，可避免补偿资金筹集中产生的腐败问题，减少补偿资金的浪费，进而使最终筹集的补偿资金金额增加。

根据生态补偿的目标，采用定期与不定期相结合的方式对补偿资金的落实、使用情况进行追踪、检查和验收，并向上级主管部门提交检查验收情况书面报告。逐步建立生态补偿资金使用的绩效评估、审计制度。如《苏州市生态补偿条例》中规定，市、县级市（区）人民政府应当执行生态红线区域保护规划，将生态补偿工作纳入地方国民经济和社会发展年度计划，建立健全生态补偿绩效考核机制。不仅如此，还应将对饮用水源地生态补偿资金的绩效考评纳入到地方政府官员的绩效考核中，完善地方政府带动机制和责任追究机制。同时，关于饮用水源地生态补偿资金的筹集数额以及分配、使用等信息应该及时向社会公开，保障社会大众的知情权;调动社会大众参与监督的积极性，进而形成广泛的社会监督与舆论监督的常态化机制。对以任何形式挤占、挪用、截留或骗取生态补偿资金的行为，依据相关规定予以严肃处理，并追究单位和直接责任人的责任，构成犯罪的交司法部门追究法律责任[10]。只有将相关行为的惩罚上升到法律责任的高度才更具有震慑的作用，有助于饮用水源地生态补偿资金的监管体制的完善，发挥其实际效用。

参考文献：

[1] 朱九龙，王  俊，陶晓燕，等.基于生态服务价值的南水北调中线水源区生态补偿资金分配研究[J].生态经济，2017，33（6）：127-132，139.

[2] 谢慧明，俞梦绮，沈满洪.国内水生态补偿财政资金运作模式研究：资金流向与补偿要素视角[J].中国地质大学学报（社会科学版），2016（5）：30-41.

[3] 王军锋，侯超波，闫  勇.政府主导型流域生态补偿机制研究——对子牙河流域生态补偿机制的思考[J].中国人口·资源与环境，2011，21（7）：101-106.

[4] 王淑云.饮用水水源地生态补偿机制研究[J].中国水土保持，2009（9）：5-7.

[5] 王文成.宁波市饮用水水源地生态补偿现状及问题分析[J].浙江农业科学，2016，57（3）：419-423.

[6] 石英华.按照治理现代化的要求构建多元化的生态补偿资金机制[J].环境保护，2016，44（10）：19-22.

[7] 王  干，白明旭.中国矿区生态补偿资金来源机制和对策探讨[J].中国人口·资源与环境，2015，25（5）：75-82.

[8] 汪  炳，黄涛珍.对淮河流域生态补偿资金管理机制的思考[J].水资源保护，2015（2）：99-102，110.

[9] 舒  旻.论生态补偿资金的来源与构成[J].南京工业大学学报（社会科学版），2015（1）：54-63.

[10] 邓  敏.城市饮用水源地生态补偿机制研究[J].山西农业大学学报，2010，9（4）：419-423.