省级审计机关财政扶贫资金审计现状研究——基于审计工作报告的数据分析

●许 莉 汪晨琛

一、引言

党的十九大报告中明确提出要打好精准脱贫的“攻坚战”，习近平总书记也要求脱贫攻坚摆到治国理政突出位置，提出“持续推进精准扶贫、精准脱贫，实现到2020年我国现行标准下农村贫困人口脱贫的目标”。与此同时，中央审计委员会第一次会议上明确要求审计机关要加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度。国家审计作为党和国家监督体系的重要组成部分，其法定性、独立性、专业性、全面性的本质特征凸显了国家审计与其他监督的不同，也决定了国家审计对保障精准脱贫工作的顺利开展必须发挥更加积极的作用。审计署出台《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫政策落实的意见》等文件，各省（市、自治区）2017年度省级预算执行和其他财政收支情况的审计工作报告陆续发布，本文统计了25个省（市、自治区）在审计工作报告中提及的扶贫审计开展情况，以期发现各省审计机关扶贫审计的工作成效，总结各省的经验，同时也能找出不足之处，并给予合理的改进建议。

表1 开展扶贫审计工作的项目形式列表

二、省级扶贫资金审计现状与成效——基于审计工作报告的分析

从目前已经披露的省级审计工作报告来看，各省市自治区扶贫审计项目逐步增多，绝大部分省市在2017年都开展了扶贫审计工作，并将此项工作视作审计机关重要工作任务，在审计实施方案及审计工作报告中均将扶贫审计作为审计重点工作。从25个省级审计工作报告披露的相关信息来看，各省开展扶贫审计的形式不尽相同，审计中发现的问题各有侧重，对审计发现问题整改的督促力度也不一。

（一）省级扶贫资金审计的项目形式

开展扶贫审计的形式决定了扶贫审计重点关注的方向与领域，体现了审计机关在新时代背景下开展审计工作的理念，关系着审计机关的审计工作能否满足党和人民对于作为国家监督体系重要组成部分的国家审计的要求与期待。25个省（市、自治区）开展扶贫资金审计的项目形式不一，有的是采用独立型的财政扶贫资金审计，有的是资金审计与政策审计的结合型，有的则是财政扶贫资金的专项审计调查，还有的是政策落实情况专项审计（详见表 1）。

综上可见，25个省市中有56%都同时关注了扶贫政策的落实与扶贫资金的使用情况，有28%的省市是开展了财政扶贫资金的专项审计，将审计内容与重点放在扶贫资金的使用上，8%的省、直辖市（如上海市、北京市）则根据自身的扶贫情况及特点，将审计重点放在对口支援的边远贫困地区的扶贫资金以及政策的使用和落实。

（二）省级财政扶贫资金审计中发现的主要问题

财政扶贫旨在利用国家公共资源帮助贫困人口脱贫致富，有着“点多面广”的特点，由于财政扶贫过程中包含着多层次的委托代理关系，必然存在着信息不对称、逆向选择、机会主义等行为。审计的价值在于依据特定审计事项公正、无偏见地收集审计证据，以清楚了解特定事项的真实状况，并判断真实状况与既定标准之间的差距进而发表意见①。我国《宪法》赋予国家审计以经济监督权力，审计工作报告中揭露精准扶贫资金存在的问题是审计机关的审计工作成果的重要体现。同时，审计发现的问题的侧重点也间接反映出审计机关执行审计工作时的方向与重点。25个省（市、自治区）在审计工作报告中主要是从以下方面揭示了当地扶贫审计中发现的问题（详见表2）。

表2 2017年省级财政扶贫资金审计发现问题列表

综上可见，25个省级审计机关100%地关注了扶贫资金的使用与管理，审计重点目前集中在资金管理、项目绩效和政策落实等方面，其中几乎每个省份都关注到了扶贫过程中资金使用存在的问题，25个统计的省份中有48%关注了扶贫对象识别不够精准的问题，但只有24%聚焦了扶贫信息“阳光化”公开不到位的状况。同时，笔者发现，25个审计机关对审计发现的问题描述几乎都千篇一律，鲜有具有“地方特色”的发现，让审计报告使用者很难通过审计报告掌握各省扶贫工作的特点与特色。

（三）对扶贫工作的审计建议

25个省级审计工作报告都对扶贫资金、扶贫工作提出了审计工作的建议，但大多数建议是与“三大攻坚战”的审计建议一并提出的，并没有单独列示“精准扶贫”的审计建议，如吉林、福建、辽宁等省。此类审计建议较为笼统，具体的可行性方案仍需另外研究。有部分省份在审计工作报告中提出了一些较为具体的审计建议，如湖北、山东等省。总体说来，审计建议主要有以下几个方面（详见表3）。

表3 2017年部分省份扶贫资金审计建议列表

综上可见，上述审计建议重点聚焦在扶贫领域的资金管理、惩治腐败、绩效提升以及信息整合等几方面。有33.3%的省份结合审计发现的问题在惩治腐败和信息整合方面提出了审计建议，50%的省份审计建议关注了扶贫项目的绩效不彰问题。审计机关利用自身的专业性、信息综合性强的优势，通过建设性建议帮助各行政部门将重大战略的落实工作有机整合，促进扶贫政策落实。

（四）扶贫资金审计问题整改与问责情况

审计整改是指被审计单位根据审计机关依法审计所做出的处理决定或提出的建议，对其自身存在的违法违规问题进行纠正和改进的过程，审计整改在一定程度上也体现了审计工作的成效。确保到2020年现行标准下农村贫困人口全部脱贫，并消除绝对贫困是不可动摇的目标，因此在扶贫审计过程中发现的问题应当尽早、尽快完成整改，如此才能确保全部脱贫目标能够按时按量完成。部分省级扶贫审计整改与问责情况见表4。

表4 部分省级扶贫资金审计整改与问责情况表

综上可见，25个省级审计机关中只有10个省份主动披露扶贫审计整改情况。披露移送线索的有两个省份，披露移送人数和审计建议采纳条数的也各有两个省份。公众往往更加关心的是审计发现的问题究竟有没有得到整改、审计中涉及的舞弊、腐败有无得到追责，通过各省的审计工作报告，公众的诉求显然难以得到满足。

2017年度，省级审计机关在扶贫资金审计领域做了大量的工作，运用多种形式开展审计项目，揭露了扶贫资金使用及管理中违法违规等问题；发挥反腐败的“利剑”作用，让扶贫领域的贪腐问题“无处遁形”，形成了强大的威慑力；同时也大力监督各类问题的整改工作，挽回了数额庞大的资金，使更多的贫困人口能够早日脱贫；审计机关也利用自身处理信息的优势，发挥审计建设性作用，增值型审计价值理念逐渐形成，提出了对于未来扶贫工作开展具有建设性的各类建议，为早日实现脱贫攻坚的目标贡献出独特的审计力量。

三、省级扶贫资金审计的不足之处

从审计工作报告的视角对各省扶贫审计的情况进行大致梳理之后，可以发现各省的扶贫资金审计工作成效显著，但与党和国家以及人民的期待之间仍存在一定的距离，还有很多不足之处需要在日后逐步完善，以便更加有力地助力三大攻坚战的顺利完成。

（一）对扶贫资金使用审查较多，对扶贫资金管理及公开关注不足

完善资金管理要求做到强化监管，做到阳光扶贫、廉洁扶贫。关于强化管理方面，要求做到加强资金的整合，防止资金浪费，25个省份都在审计中予以了关注。关于阳光扶贫方面，要求“做好全面、透明的公示制度”，但在统计的25个省份当中，仅有黑龙江省、四川省、重庆市、贵州省、湖南省和广东省等6省市有在工作报告中关注公示制度的建立健全情况，占比仅有24%。廉洁扶贫方面，要求关注脱贫领域中的腐败问题，但仅有吉林省和湖北省有披露审计中发现的腐败问题。

（二）关注扶贫政策的落实，对帮扶“精准度”关注不足

精准扶贫的概念是相对过去粗放的扶贫工作而言的，过去的扶贫工作由于统计工作不精确等因素使得对于扶贫对象的识别不精准，扶贫资金往往是“天女散花”式的拨付，虽有一定成效，但无法做到对症下药。2018年2月的精准脱贫攻坚战座谈会提出了8点有关脱贫攻坚战的要求，其中与扶贫审计息息相关的内容体现在第四点“牢牢把握精准”以及第五点“完善资金管理”，但通过表2可见，25个省份的审计工作报告中，只有12个省份关注到了扶贫对象识别的精准性以及扶贫政策推进的精准性，比例只占48%，还未达到一半，且对精准度的关注基本只限于精准识别，对精准帮扶等其余方面的反映相当有限。

与此同时，当前我们扶贫的对象主要是7000万绝对贫困人口，标准是人均可支配收入2010年不变价2300元，折成2018年在3000元左右，达不到这个标准的是绝对贫困人口②。但当前各省落实脱贫攻坚政策时，往往将扶贫资源全部用于绝对贫困人口的扶贫，而不关注相对贫困人口的扶贫，容易形成相对贫困人口仅因条件稍好失去帮扶资格，生活条件反而远落后于被政策帮扶的绝对贫困人口的扶贫“悬崖效应”，出现新的不公平。通过对各省扶贫审计工作的梳理，审计机关在扶贫审计工作时也鲜少关注这个同样可能影响深远的问题。

脱贫攻坚战强调的是精准扶贫最后达到精准脱贫的效果，因此审计机关在进行扶贫审计时就不能忽视对“精准”的关注，不论是扶持对象的精准、项目安排的精准、资金使用的精准、措施到户的精准、因村派人的精准到最终脱贫成效的精准，都应当作为效益性审计的重点关注内容，并在审计工作报告中予以充分的体现。

（三）关注重点仍聚焦资金，绩效评价较多在建设项目层面

由表1、表2可见，省级审计机关重点关注的仍是资金使用管理的合规性和合法性，对绩效的考察大多是在扶贫建设项目上（表2中有76%的省份关注了扶贫建设项目的绩效），而建设项目的绩效主要是从项目的分包、施工、项目进度等方面进行评价。新时代的精准扶贫，不仅仅是简单投入扶贫资金、建设项目，更要从体制、机制层面找到重点、难点、着力点。因此，审计机关的扶贫审计不仅要关注资金建设项目，还应当进一步关注机制、制度层面，关注各省扶贫、脱贫工作取得的社会绩效。

（四）揭示问题较多，但对问题整改、问责、反腐败的关注度不足

25份省级审计工作报告中，大篇幅论述审计发现的各类问题，最长的一份是广东省，关于问题的论述共1462字数；最短的一份是宁夏回族自治区，共189字。对于扶贫审计的整改工作最长的是内蒙古自治区，共134字，最短的是山东省，共33字。25个省份中，100%都指出了审计发现的问题，但超过50%的省份甚至只字未提扶贫资金审计整改的内容。

在对人员的问责及防范扶贫腐败问题领域方面，仅吉林省和湖北省提及了具体问责的人数，山东省提到了对责任人员的问责，其余省份均未有报告对人员的问责或移送纪监委调查腐败问题情况。

（五）对公共财政扶贫以外的其他扶贫开发方式关注不足

现有的扶贫开发方式主要包括公共财政扶贫、金融助推脱贫攻坚、社会企业参与扶贫以及国际扶贫合作几种方式③。从25个省级审计机关的审计工作报告来看，目前大部分关注到了公共财政扶贫，如辽宁省、四川省等少数省份涉及金融助推扶贫攻坚，但对社会及国际层面的扶贫资金的监督基本没有关注。2018年2月精准脱贫攻坚战座谈会要求“坚持充分发挥政府和社会两方面力量作用”。审计机关需要对社会力量参与扶贫工作给予应有的关注，才能在扶贫审计领域做到“审计全覆盖”，才能保证对精准扶贫工作做到全方位的监督。

四、完善扶贫资金审计的建议

各省级审计机关可以从以下角度继续发力，持续完善财政扶贫资金审计工作，助力扶贫攻坚战按时按量完成任务。

（一）围绕“精准扶贫”，确立和选择扶贫审计项目

审计机关在编制审计计划、确定和选择审计项目时，应秉持服务于“精准扶贫”大局，围绕政府精准扶贫的工作中心，结合财政扶贫资金拨付路径，经过需求调查以及可行性的研究，遵循重要性、风险性、效果性等原则，确立当年的扶贫审计项目。

现在我们在脱贫攻坚工作中采取的重要举措，就是实施精准扶贫方略，找到“贫根”，对症下药，靶向治疗。精准扶贫工作中扶贫资金只是一种手段，根本目标还是找到致贫的原因，并对此有针对性地展开帮扶。据此，审计机关在进行扶贫审计时，不仅要关注扶贫资金的运用，还要关注到扶贫政策是否真正落实及政策落实的效果。扶贫审计项目的确定需要结合当前我国扶贫工作开展的时空背景，因此将扶贫审计项目主题确定为“扶贫政策措施和资金管理审计”或者对扶贫政策开展政策跟踪审计较为适当。

（二）扶贫资金审计的目标、范围与重点的精准确立

审计目标是审计行为要达到的目的，明确审计目标对于明确审计工作的方向，指导审计实践活动，实现审计目的是必要的，具有重要作用④。审计人员应当将真实性、合法性、效益性作为总目标的前提之下，将之更加具体到扶贫审计领域，将“真实性、合法性”审计目标提升到关注扶贫资金的发放、管理、使用的“合规性”，将“效益性”审计目标提升到关注扶贫对象的识别、扶贫资金的发放、扶贫项目的建设等“精准性”审计目标。

审计范围包括对象范围以及业务范围。对于对象范围，审计机关应当更多地关注精准扶贫帮扶对象识别和帮助，而不仅仅只将注意力集中在扶贫项目的建设上。对于业务范围，审计机关应当关注数额大、支出频繁以及年底集中支付的扶贫资金，加强对于扶贫资金拨款合规性的审计。

审计重点决定了有限的审计资源应该怎样进行分配。在扶贫资金的配置路径中，涉及扶贫资金的分配、使用和管理。审计人员应当将重点放在扶贫资金的使用上，关注扶贫资金是否精准投入相关项目，有无发挥应有的绩效。

（三）强化扶贫资金管理的审计，完善信息共享与公开制度

信息公开能够提升政府治理能力与公众对公共政策的参与度，同时能帮助提升审计机关的公信力。随着信息的公开，一方面能够方便审计工作的开展，另一方面也有助于在更加宏观的层面上对扶贫资金使用管理情况进行分析和掌握。

精准扶贫使用的财政资金涉及广大人民的利益，资金的使用、管理及绩效必须拓展到社会公众。审计人员可通过网站案例介绍、审计公告、审计工作报告的公开使社会公众更能充分了解扶贫信息，强化社会公众在精准扶贫公共资源合理利用方面的知情权，有效地参与到审计结果的运用中。可通过各省审计工作报告中披露的信息，找到省级扶贫资金使用、管理及扶贫工作中存在的共性问题，查找问题的根源。审计机关可以利用自身处理、沟通信息能力的优势，定期或不定期通过会议、论坛等形式将各省扶贫审计中发现的共性问题以及尝试解决问题的方案共享，找出同类问题的最优解决之道，如此不仅能够提高审计的效率和质量，还能为未来的扶贫审计工作提供经验和范本。

（四）完善评价指标体系，拓展扶贫绩效审计的评价维度

根据绩效审计理论，绩效审计的目的是通过寻求促进政府运营和效果的途径增加价值，一种方法是对政府实施的项目产生的效果进行评价，另一种更普遍的方法是找出绩效的问题及其影响，进而找出原因以进行纠正⑤。因此对于审计机关开展扶贫审计，不仅要反映财政资金使用的问题，还要反映政府公共资金的使用及绩效问题，推进公共资源配置的科学性。

虽然我国已制定了 《财政扶贫资金绩效考评试行办法》，但有关考评指标的设定着重强调对扶贫资金在分配、管理过程中的考评，对资金使用效果的考评只选择了当年绝对贫困人口减少进度和当年低收入贫困人口减少进度两个指标。审计机关可以进一步完善现有对扶贫审计的绩效评价指标，除资金和建设项目的绩效外，还可以关注诸如脱贫的质量、脱贫过程的时间长短、扶贫产业的可持续发展情况等方面。

根据2018年9月通过的 《关于全面实施预算绩效管理的意见》，可以从数量、质量、时效、成本、效益等各方面综合评价项目资金的绩效。因此除了量化以外，还可以根据绩效评价对象的特殊性，把定性评价与定量评价结合起来，并用发展的眼光来测度评价对象。同时审计机关应当在评价指标中加入对扶贫工作的精准度的评价指标，关注是否仍然存在粗放扶贫模式，切实履行好党中央对扶贫监督工作的要求。

（五）强化审计发现问题的整改，提升审计建议的可行性

对于审计发现问题的整改效果，关乎审计监督是否能够取得应有的效果，也关乎审计工作的严肃性和权威性的维护⑥。基于政府审计的国家治理理论，审计机关应在审计全过程中充分行使审计监督职权，不仅要揭露问题，更应提升咨询建议的力度和准度，督促审计建议尽快落地实施。

审计机关一方面应当加强审计意见中审计整改方案内容的可操作性，另一方面要配备足够的力量追踪扶贫审计发现问题的整改方案和整改进度，并在审计工作报告中及时披露相关整改的内容及进度。审计机关可以与行政首长协商全面引入问责制，形成包括行政责任、经济责任和刑事责任在内的问责标准、问责程序、问责范围、问责主体等规范，增加审计监督的效度。

审计机关在发现扶贫工作中各类问题并监督整改工作的同时，应当进一步思考问题产生的原因，重点关注问题的产生是否与扶贫工作的“不精准”有关，在撰写审计建议时与问题产生的原因紧密结合，做到“对症下药”。鉴于扶贫攻坚战的时间紧迫性，审计机关的审计建议应当尽量做到微观、可行性强，便于行政部门将审计建议尽快匹配具体行政措施，早日落地，帮助扶贫攻坚战的早日完成。■

注释

①Committee on Basic Auditing Concepts，A Statement of Basic Auditing Concepts ［M］.American Accounting Association，1973.

②扶贫办：7千万贫困人口6年内全脱贫 每月减百万[N].邹春霞.北京青年报，2015-10-13.

③刘静.完善扶贫资金审计的对策研究[J].审计研究，2016(05)：38-43.

④刘家义.中国特色社会主义审计理论研究[M].北京：中国时代经济出版社，2013：41.

⑤Raaum R B，Morgan S L.Performance auditing：a measurement approach[J].Institute of Internal Auditors Research Foundation，2009.

⑥刘家义.中国特色社会主义审计理论研究[M].北京：中国时代经济出版社，2013：148.