规范PPP项目以防范与化解地方性金融之风险

【关键词】公共服务  PPP项目  政府监管

【中图分类号】F283                            【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.015

PPP改革推行四年以来，在深度和广度方面都得到了巨大的发展。据财政部PPP中心发布数据显示，截至2017年12月，处于执行和移交阶段的项目（已落地项目）2729个，落地率为38.2%（即已落地项目数与管理库项目数的比值），覆盖除西藏以外的30个省（自治区、直辖市）及新疆兵团和19个领域。近期，由于财政部92号文的影响，共计2407个项目被清理出库，而其中近九成是正处于识别与准备阶段的项目。

从表面上看，随着大量不合规项目被退库，项目落地率有望进一步提升。但要知道，该落地率是以签署PPP合同为标准确定的，实际运作及后续融资中依然困难重重。目前项目实际落地情况并不乐观，若以实际取得融资为标准，PPP项目落地率将不足15%，项目落地难的问题仍然客观存在。

PPP项目立项之疑

“提升公共服务水平”≠肆意、负债搞PPP。四年来，中国已跃居全球规模最大、最具影响力的PPP市场。当前，虽然在“量”的层面已然大幅提升了公共服务水平，但“质”的层面做得却不尽如人意。其原因有两方面，第一是地方领导官员错误的政绩观，急于超前发展，大量粗制滥造的PPP项目鱼贯而出;第二则是推高地方政府债务存量及隐性债务，超出财力可能铺摊子。基于此，PPP市场呈现出短期工程化、融资债务化、边界模糊化的“三化”现象。

法律政策制度适用障碍。一是PPP国家统一立法尚未构建，缺乏完整性与系统性。当前，我国PPP模式的运作缺乏专门的法律作为“顶层设计”，现行法律并未全面地涉及PPP领域形形色色的问题。如土地、税收、特许经营等方面均与现行政策有不同程度的冲突。二是鉴于部门规章不明，形成政出多门、权责不清的局面。由于PPP项目门类众多，涉及众多法律关系与主管部门，财政、发改、住建、国土资源（现为自然资源部）等部委在一定范围内对PPP项目工作均享有监管、领导权，在无清晰的职责分配情况下，造成特定领域“都想管”与“都能管”，其主要原因是政令出台后无明确、详细的官方解释，缺乏定量标准及可操作性。

PPP项目执行之难

对项目可融资性关注不够。实践中，地方政府在咨询机构的“配合”下，对项目进行合理“包装”，通过变相保底、资本金计息等方式拉拢社会资本，而社会资本方（多为实体建设企业）则紧盯施工利润，组建PPP基金进入项目，实现其重（B）轻（O）快（T）的目的，双方可谓一拍即合。因此，政府方往往认为成立SPV公司并由社会资本方承担连带融资责任后便万事大吉，事实上，金融机构通常是PPP合同签署后才介入，对于项目具体情况所知较少;另外，随着利率市场化的深入，金融机构普遍希望对中长期贷款风险进行规避。若金融机构最终不愿提供资金支持，社会资本实际上更愿意支付一定违约金提前退出，由地方政府收拾整个“烂摊子”，落地清零。

合作条件设置苛刻。PPP最关键的是政企的合作与互补。但在实际合作过程中，因项目大多为政府发起，其往往在招标文件中设置一些并未经有力论证的核心边界条件，或普遍存在“地头蛇思维”。如以“领导意志”决定项目投资收益率，并将其不断压低;行政权力强势，政府方往往迷恋于对项目话语权的掌控，由外部承担项目实施风险，政府方对实施项目的风险认识程度不高，一味地将风险转移给企业;由政府内部承担责任风险，政府官员从项目执行人员到地方“一把手”，对PPP项目工作无不慎之又慎，生怕被精明的社会资本“算计”，受到上级严格问责。

政府自身能力欠缺。一是政府对PPP模式认识水平仍有待提高，缺乏足够的项目前期论证。当前，个别地方政府采用过去搞“BT”和“POT”的方法来生搬硬套或借PPP变相融资。然而对项目如何具体推进知之甚少，未厘清工作重心，致使过分依赖咨询机构，却不知咨询机构常常是兩头通吃。同时部分地区出于减少财政投入及片面追求GDP增长的需要，缺乏有效的前期论证及筛选标准，以至于将纯商业开发项目、招商引资项目包装成PPP，造成PPP扩大化、泛滥化。二是人才队伍老化与专业人才短缺并存。PPP项目往往利益攸关，实践中通常由资历较老的同志肩负项目推进重任，但由于年龄、精力、工作叠加、欠缺学习积极性等原因，有效运用及把关能力不足。另外，多数PPP业务培训过程更像是“走过场”，又不注重对新进人才PPP专业知识的考核，造成政府内部PPP专业人才严重匮乏。

PPP项目实施之法

认清“公共服务”内涵，切实提高公共服务质量与效率。一是政府要从“掌舵者”变为“引导者”。首先要转变政府职能。当前，政府应逐渐提升与市场经济相适应的各项能力和理念。政府要有所为，即在本级财政允许的前提下，积极利用PPP模式，改善基础设施供给不足的现状;政府也要有所不为，即要将行为严格限定在制度的框架之内，不断完善地方建设项目和资金管理机制，严控债务风险，杜绝与地方偿还能力不匹配的项目。其次，地方官员应树立正确的政绩观与履职观。随着监察法的实施，对所有公职人员的履职监督提升至新的层面，对领导干部而言，擅权专权、过度举债谋“政绩”的时代已经过去。今后应不断探索和完善PPP项目倒查责任制与终身问责制。二是政府要以民为本，提升公众参与。“公共服务”与“私人服务”最大的差异是：私人服务以营利为核心，公共服务以实现和维护公共利益为最终归宿。公共服务质量好与坏、效率高与低，最终的检验者是公众。当前，仍需不断探索除一般政务公开以外更加多元的公众参与模式，并确保项目实施各环节公开、透明，保障公众的知情权。

完善法规政策体系，提升可操作性。营造正本清源的PPP实施环境，立法是最有效的举措。可喜的是，根据国务院2018年立法工作计划，PPP立法已经逐步走上正轨。早在2017年7月，国务院法制办关于《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》就已问世，大致可总结为以下几点：谁来主导立法，立法计划规定由法制办、发改委、财政部负责起草;应当细化中央各部委，中央与地方在PPP领域的事权划分，界定行动范围和边界;探索效用评价制度，“以效论政”充分调动各级政府的积极性;明确政府方原因导致项目提前终止情形下，负有对社会资本或项目公司的补偿义务，提升社会资本参与度;设置适当保护政府之救济措施，公务员履职行为产生的政府之债理应获得与相对人同等的保护;杜绝“闭门造法”，应充分借鉴国外成熟的PPP立法经验，取其精华;明确条款解释职责，应按“谁出台，谁解释”的原则。

加强项目融资实效。项目能否顺利获得融资，是实现PPP长期、稳定、高效运营的关键，也是项目成功的必要条件。一是要选择专业、优质的咨询机构。通过聘请高水准的咨询机构，借助其行业内的资源优势，引导更多符合条件的投资人参与竞争，或在合作期内提供项目贷款支持。二是要选择融资能力强的社会资本。成立项目公司不过是使得贷方只能对社会资本方进行有限追索，真正的融资责任仍属于社会资本方。因此，在采购环节应着重关注企业过去的融资运作、增信担保额度等情况;另外，可借鉴《世界银行PPP合同条款指南》中关于“债券融资、企业融资”的有关内容，增设“可融资性”一章，从制度层面优化对社会资本的选择。三是要政府、社会资本、贷方风险共担。在PPP“回归初心”的背景下，迫切需要三方携手共进。首先，地方政府要努力提供优质的PPP项目“原材料”，舍得“割肉”;其次，地方政府应完善追索权的制度设计，降低社会资本风险，吸引民资进入;最后，金融机构介入时点应适当前移，完善贷方介入权，使其享有更多的话语权，也承担更多风险。

摆正姿态，严守契约。如果说“PPP是一场婚姻，而不是一场婚礼”。政府和社会资本作为“婚姻当事人”，在“结婚”之前要充分互相了解、互信、坦诚相待，适当满足对方合理诉求。政府方还需注重契约精神的培养，珍视自身信用，防止“新官不理旧账”、政策“朝令夕改”等现象的发生，使社会资本的预期收益得到有效保障，提升社会资本参与的积极性。

提升业务能力和专业化水平。一是要加强项目论证，规范实施程序。我们在财政部215号文、92号文及“示范项目申报筛选通知”等文件的基础之上，即可提炼出优质PPP项目的实质要件，将其应用于前期项目筛选工作之中，能够迅速、有效的甄别项目合格与否。此外，可按财政部113号文提出的“五阶段十九步”操作流程规范运作，及时获取项目各项审批，坚决防止程序违规。二是要提高认识水平，引进专业PPP人才。针对地方政府PPP工作队伍中专业人才紧缺的情况。我们可从以下三方面着手：公务员招录PPP专业素质考核机制，注入“新鲜血液”，提升决策与项目实施效率;加强PPP业务学习，通过与高校、科研机构及金融机构等合作的方式，进行富有实效的业务培训;借鉴国外建立人才培养和资格认证机构，探索以此为标准选拔人才或选用咨询机构。

结语

短短几年，我国的PPP项目模式从引进摸索阶段，已逐步发展到全国范围内大规模立项和实施阶段，但由于引进时间较短，尚缺乏必要的理论支撑、法律规范指导和行政监管部门规范。再加上之前PPP项目执行速度较快，导致现阶段我国PPP入库项目普遍出现不同程度的法律风险隐患。因此，政府有必要着重清理整顿已入库的PPP项目。然而笔者认为，我国行政部门更需要首先厘清PPP模式概念之源头，即诠释与规范PPP模式之道、法、术。

（本文系国家社会科学基金一般项目“公共服务中PPP模式行政法律制度研究”的阶段性成果，项目批准号：16BFX052）

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责 编∕周于琬