关于构建医院全面预算管理体系的探讨

夏军

[摘 要]醫院全面预算管理的实质是建立约束机制，医院管理层对预算管理认识的高度决定了预算管理工作的深度，通过实施预算工作能够提高工作效率。本文以陕西省某省级公立医院开展预算管理工作为例，从医院预算管理现状入手，探索构建全面预算管理体系的方法，旨在提升医院的预算管理效能。

[关键词]全面预算管理体系;预算编制;医院

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.014

[中图分类号]R197.3[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）04-00-03

0     引 言

为深化预算管理制度改革，陕西省人民政府于2015年4月出台了《关于深化预算管理制度改革的实施意见》，对完善政府预算体系、积极推进预决算公开、改进年度预算控制方法、建立跨年度预算平衡机制等方面做出了明确规定。随后，陕西省财政厅先后出台了《关于进一步加快预算执行进度的通知》《省级部门预算绩效目标管理暂行办法》《陕西省省级部门预算支出进度考核暂行办法》等一系列深化预算管理的文件。为深入推进公立医院体制综合改革、规范公立医院预算管理和财务收支运行、加强公立医院成本核算和控制、提升医院管理水平和资源使用效益，2016年12月陕西省财政厅、陕西省卫生和计划生育委员会、陕西省中医药管理局联合出台《关于加强公立医院财务和预算管理的实施意见》，明确提出公立医院作为预算单位，从2017年起建立并实行全面预算管理制度。

从国家政策层面上看，公立医院实行全面预算管理制度，强化预算约束是社会发展的必然要求，也是建立现代医院管理制度的必然趋势。本文以陕西省某省级公立医院全面预算管理体系的构建历程为例，揭示医院预算管理现状，并针对相应问题提出改进措施。

1     某省级公立医院全面预算管理的现状

陕西省某省级公立医院全面预算管理体系建设自2007年启动，历时10年，实现从财务收支预算到全面预算管理，历经预算管理从无到有、由弱变强的过程，此过程大致可分为3个阶段。

1.1   摸索阶段（2007-2011年）

2007年，根据《中华人民共和国预算法》和医院财务制度，我国首次出台《单位财务预算管理办法（试行）》，对预算编制原则、编制方法、预算管理、预算考核和编报时间等进行了规定。在此阶段，手工编制预算，编制内容仅是年度财务收支总额，预算项目没有细化到部门，导致全员预算意识薄弱，预算执行配合度低，基本上是财务部门单打独斗，收支预算编制报表基本上仅供财务人员参考。同时，此阶段的预算管理工作尚处摸索阶段，财务预算执行数与编制数存在很大偏差，预算管理整体控制能力弱。

1.2   搭建阶段（2012-2015年）

2012年，国家财政部颁发新《医院财务制度》，借助新旧财务制度衔接之际，医院财务信息化建设步伐加快。同时，医院在施行新财务制度时启动了HRP医院运营管理系统，该系统包括会计核算、资产管理、物流管理、薪酬管理、预算管理5大模块，实现了人、财、物数据共享。在此阶段，医院首次将预算管理纳入运营管理体系，使预算管理迈上了新台阶，初步构建了预算编制、执行、分析的信息化管理平台。

医院全面预算管理是一项系统工程，涉及责、权、利关系的制度安排。基于信息系统的支持，医院启动了全面预算管理工作。首先，医院成立了预算管理委员会，委员会下设办公室，预算办设在财务部门，财务设置专职预算会计岗位，由院长担任预算管理委员会组长，总会计师担任预算管理办公室主任。预算管理委员会的主要职责包括：①制定与预算管理相关的制度等;②审议决定年度经营目标、年度预算目标;③审议批准医院年度预算方案;④审议因国家政策变化及突发事件的发生而需要调整、追加的重大事项。预算管理办公室负责组织开展预算管理的日常工作。其次，医院以发展战略规划和年度战略目标任务为依据，明确了预算编制的七个原则：统一领导、分级管理原则、合法性原则、完整性原则、约束性原则、以收定支收支平衡原则、统筹兼顾保证重点原则和责权对等原则。最后，初步形成医院所有收支全部纳入、预算编报“两上两下”、预算管理授权审批、预算指标定额核定、预算调整委员会决议审批和预算结果定期分析的全面预算管理体系。基于此，医院建立了统一领导、分级管理的预算运行机制，初步提供了预算执行情况反馈与差异率报表。

1.3   完善阶段（2016年至今）

随着医药卫生体制改革的深化，2016年陕西省财政厅、陕西省卫计委、陕西省中医药管理局下发《关于加强公立医院财务和预算管理的实施意见》，要求公立医院建立健全预算编制、审批、执行、监控、调整、决算、分析和考核制度，加强内部预算管理。基于此，医院在预算编制上强调“保基本，强医疗，提待遇”的原则，贯彻落实八项规定和厉行节约的要求，在确保医院基本运行费用的基础上统筹安排预算内容。不仅如此，医院在预算管理操作层面上还完成了3个升级。一是对预算管理模块升级，打通预算管理与账务核算模块，实现预算执行与会计凭证同步完成，实现预算从编制、下达、执行、调整、分析等全程信息化同步管理，为管理者决策提供参考依据。二是从报账流程上完善，在财务报账单据上增设“预算会计审核”栏次，报账遵循“预算会计”先审核预算额度再由“稽核会计”审核项目支出的流程。无预算不报账，因医院整体规划和业务发展需增加的追加预算支出，由相关部门提出书面申请，预算办提出审核意见，提交预算管理委员会审议批复，下达“追加预算额度”后再行报账。三是增设“医疗设备购置预算—专家委员会论证机制”，对下一年医疗设备购置预算组织召开院内专家论证会，专家对上报的设备项目以百分制的方式进行打分，从高向低排序。若预算有限，则排名在后的不予以采购。以上三项措施有效杜绝了无预算列支或超预算列支，使预算支出程序更加规范，预算支出方向及结构更加合理，从而提高资金使用效益、优化资源合理配置。

2     医院全面预算管理存在的问题

全面预算管理的最终目标是提高预算执行的时效性和均衡性，核心是对预算执行结果、业务工作效率及成本控制目标等指标进行有效考核，并准确计算预算差异率，从而确定预算差异、分析差异产生原因、落实差异责任。通过调查，陕西省某省级公立医院在现行预算管理和运行中还存在以下不足。

第一，下达预算批复不及时。单位下一年度预算编制安排较晚，预算编制滞后，有时候甚至推至次年2月，预算时效性不足导致次年预算工作开展不力。第二，编制财政专项资金项目预算事前评估不足，中央、省级补助地方公共卫生资金项目执行率和预算率差异较大。项目具体实施中还存在一些问题，比如项目方案设计不合理、项目执行进度缓慢、资金下达迟缓、项目管理不规范、扩大范围开支和会计核算不规范等。第三，单位一般性支出预算执行约束力弱，存在项目之间随意调整、追加预算无手续等现象，预算均衡性有待加强。第四，预算执行情况不公开，费用支出不透明。第五，已开展预算结果分析，未开展预算结果应用评价工作及预算考核工作，预算责任没有落实。

3     医院加强全面预算管理的对策

医院全面预算体系建设是系统工程，应按照现代医院管理制度建设要求，通过建立有目标、有监控、有评价、有反馈、有应用的全过程预算绩效管理机制，不断加强医院预算管理、收入支出管理、资产管理，使预算管理成为医院管理强有力的支持系统，促进医院事业快速发展。针对以上5方面存在的问题，本文提出以下应对措施。

3.1   及时组织实施预算编制工作

医院应及时组织实施预算编制工作，及时下达预算批复，提高预算的年初到位率和业务收支的完整性。提前部署和安排预算工作是提高预算工作效率的重要手段。医院预算编制工作要落实上级财政和卫生主管部门的预算工作部署，按照上级预算编制的要求，及时完成预算，同时组织本单位下一年度“预算编制工作方案”。编制预算时间安排：筹划阶段（7-8月）;安排阶段（9月）;协调阶段（9-10月）;修正及下达阶段（10-12月）。经过数据梳理、项目论证、“三上三下”（改进原先“两上两下”）的编制流程，最终由预算管理委员会确定预算方案。针对医院下达预算批复迟缓的问题，预算办应实行“下达预算签收制”，建立下达预算台账。“年度预算通知单”一式两份，主管院长和责任部门各留一份作为部门年度支出计划的参照表，在执行预算中对照使用，不得随意调整。

3.2   加强财政专项资金预算项目事前评审

医疗卫生机构属于公益性的事业单位。中央、省级补助地方公共卫生服务补助项目多、资金额度高，涵盖医院能力建设（基本建设、信息化建设）、重点学科建设、重大公共卫生、专业技术人员能力提升、科研经费等内容。但是，医院在具体实施项目中还存在一些问题，比如，项目执行进度缓慢、资金下达缓慢、项目管理不规范等，影响了卫生行业整体预算进度。为提高财政专项资金使用效益，医院应从以下3方面改进。第一，高度重视财政专项资金预算项目编报工作，转变“重自有资金，轻财政资金”的观念。根据财政专项资金投入数，组织好本单位专项资金的论证、评审、筛选工作，择优排序，确定资金重点安排方向。第二，结合单位实际提出资金使用重点，并报送事前评审报告。第三，进一步做好财政预算项目监管工作。目前，财政专项资金监管体系尚不完善，医院重视业务指标，项目资金安全运行情况和支出绩效监管偏弱，特别是大额财政专项资金预算项目监督检查不及时、可操作性不强、督查人员缺乏经验，此外，个别单位自查自纠的工作不够深入。医院应承担财政资金预算项目监管的主体责任，不定期组织督导检查工作，从而提高项目预算执行进度，推进财政预算项目支出进度。

3.3   做好一般性支出预算执行工作

医院全面预算管理具有实现医院战略管理的功能，涵盖范围广、实施时间长且具有一定连续性。预算执行过程需要各级部门和人员的高度重视和密切配合。

（1）加强执行管理，原则上不追加预算。医院要认真贯彻落实《政府采购法》，严格执行资产配置标准，按上级要求组织实施采购，严禁无预算采购。若因特殊情况年初没有编制政府采购预算的项目，须补办上级财政部门采购审核手续。配置办公设备等固定资产，要严格按照省级资产配置标准进行采购，严禁超标准、超预算采购。

（2）加快重点项目的资金支付进度，严格控制公用经费。医院各职能科室是预算的执行主体，各部门要切实履行支出管理责任，根据医院安排的年度预算和工作计划，制订本部门的具体用款计划并及时向财务部门申请，确保预算资金拨付到位。例如，医学装备部购置紧急医疗救助设备、消防办完成消防隐患装修改造工程，预算办在预算合理的前提下可以给予资金优先保障。2016年9月，作为陕西省财政厅首批全省内部控制体系建设6家试点单位之一，该医院开展了单位内控体系建设工作。两年来，该单位通过梳理流程、识别风险不断完善制度建设，从而在预算支出控制方面取得成效。除此之外，该单位还重新修订了差旅费管理办法、公务接待管理办法、公务车辆管理办法、电话使用管理規定、公务卡结算管理办法和财务报销管理办法;出台合同管理办法、科研工作管理相关制度、特殊卫生材料计价管理办法、政府采购管理办法;调整学术论文发表奖励办法、调整值班费标准及发放办法等。

（3）建立与国有资产安全性、完整性和使用有效性结合的预算管理约束机制。时效性表示医院年初预算已安排的采购项目，需在11月底前完成采购招标程序，从而确保全年平均预算的执行力度。

3.4   开展预算分析、评价、考核工作

为强化预算分析工作的完整性、约束性和权责对等性，医院增设“预算执行结果反馈机制”。首先，每月末预算会计下发各部门“月度预算执行表”。其次，每季末进行“季度预算执行情况分析”，与预算部门沟通预算执行情况，及时发现“超预算进度支出情况”。再次，预算管理委员会每半年召开专题会议，通报半年预算执行情况，总结问题并提出整改建议。最后，每年末完成年度预算报告，预算管理委员会和院务会通过后，由总会计师在职代会通报。

医院应大力开展预算评价和考核工作，提高预算执行的时效性和均衡性。主要内容包括：预算支出进度考核、预算整体支出绩效评价、预算目标绩效评价等。预算支出进度考核的重点是跟进财政专项资金项目支出进度情况，从而避免延误上级卫生主管部门整体预算的执行进度。负责财政专项资金项目的部门有医务部、护理部、医学装备部、行政后勤部以及临床医技科室等，以各部门使用的财政资金支出进度为考核指标，要求每年9月底达到总进度的80%、11月底达到95%，由预算管理办公室9月底组织召开专题会议商定考核办法，并通报各部门预算项目支出情况的排名。未完成预算支出进度考核目标的部门要书面说明情况，经主管院长签字后报备预算管理委员会办公室。预算办每年10月评价上一年度预算整体收支情况，评价内容主要是预算编制、预算执行、预算产出（数量指标、质量指标、成本指标、时效指标）、预算效益（经济效益、社会效益）、服务对象满意度等指标（患者、职工），并采用定性和定量审核相结合的预算评价方式。

3.5   公开医院预决算信息

医院院务公开的内容主要包括向社会公开的部分和向医院内部公开的部分，其中预算执行情况信息公开属于向医院内部公开的内容，包括医院重大投资建设项目情况，大型医疗仪器，设备的购置情况，大额物资和药品采购情况，医院财务预、决算情况，大额资金使用情况，医院为职工缴纳各类社会保障基金以及是否有关职工福利的重大事项。医院应成立“院务公开领导小组”，由指定部门负责院务公开工作，并按照拟定时间和形式公开。医院预、决算公开的方式有召开职工代表大会、职工座谈会、院周会、多部门工作会议及总结大会等形式，并以各种文件、公告、简报、通知等方式公开。医院预算管理委员会领导小组负责研究部署、推进指导、组织实施医院预决算公开内容，预算办要落实工作，做到及时公开、完善管理。年度预决算报告经医院领导班子集体研究审议通过，由总会计师在职工代表大会中报告，包括预算执行分析、财政资金项目分析、医疗费用控制情况、医院运行效率情况、资产运营能力分析、成本管理能力分析和发展能力分析等内容。

4     结 语

随着市场经济体制的不断发展与公立医院管理体制改革的不断深入，预算会计环境已经发生了很大的变化，医院预算管理也暴露出了一些問题，对医院预算管理提出了新的要求。本文就新医改形势下医院全面预算管理体系的相关问题进行了分析和研究，希望能够为相关研究提供借鉴。

主要参考文献

[1]李关柱.新医改背景下我国公立医院预算管理探析[J].现代经济信息，2018（5）.

[2]高仿.医改背景下公立医院全面预算管理研究[J].经济问题，2017（8）.