国有资产监督与预算决算审查监督的衔接机制探究——以人大预算权配置转型为契机

●孙伯龙

一、国有资产监督的现状及问题梳理

在我国政治经济体制之中，国有资产对国民经济具有主导和支撑作用，而对国有资产的监督更是我国人民当家作主、发扬社会主义民主法治的基石，因此完善对国有资产的监督制度也是提升国家治理现代化的重要一环。从改革开放至今四十余年来，与国有资产改革同步，我国对国有资产的监管大致经历了以下三个阶段：

一是监管体制初步形成阶段 （1978-1988年），这一时期从计划经济向商品经济过渡，我国对国有企业的改革主要是简政放权、承包产权，并在1988年组建了国有资产监督管理局专门负责对国有企业的监督管理工作。二是监管机构逐步确立阶段（1989-2003年），由于国家经贸委、企工委、财政部等多个部委对国有资产都能够进行监督，也变相导致新成立的国有资产监督管理局“架空”，因此1998年国务院撤销该局。党的十六大明确“在中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构”，据此，2003年中央与地方先后设立了国有资产监督管理委员会（以下简称“国资委”），标志着我国国有资产监管机构的确立。三是监管体系调适阶段（2004年-至今），随着《企业国有资产法》等相关法规规范的实施，我国形成了国有资产“统一出资、分级监管”的模式，并逐步建立了包含国有企业内部管理组织监督、政府出资人监督和审计监督、人大监督、社会公众监督等复合型的国有资产监督模式。

尽管我国近些年来不断深化和完善对国有资产的监督，并且也取得了富有成效的结果，但在探索国有资产出资人监管体制中还存在着以下三方面的不足：其一，加强对国有企业的监督是我国经济建设中必不可少的一环，但是政府不合理的干预国有企业运营反而会形成政企不分、政出多门等弊端，导致国有企业市场活力不足。其二，为了促进国有资产的保值增值，作为公共政策制定者、执行者政府往往不能一视同仁对待所有市场主体，造成国有资本与民争利问题突出。其三，长期以来我国国有资产监督的重点集中在“管人、管事、管资产”，因此监督机制主要是以行政直接干预为主导，对于非经营性质的国有资本及国有资产仍主要是分属不同部门管理，而缺乏系统、权威、实效的国有资产监督机制。

随着我国综合国力的快速提升，政治、经济体制改革不断深化，如何强化对国有资产的监督逐渐成为一项改革任务。从监管主体来看，理论及实务界争论焦点主要是究竟是否有必要建立统一的国有资产监管机构，以及如何处理好现有的内外多重监督机构之间的关系。党的十八届三中全会提出要“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”被视为推进人民代表大会制度与时俱进的主要内容之一，“以管资本为主加强国有资产监管”成为新时期指导我国国有资产监管工作的新要求。因此由人大肩负起监督国有资产的职责，也就成为我国落实好国有资产监督体制各项改革任务的重中之重。

二、人大监督国有资产的法理省思

国有资产所有权与经营权分离是国有资产管理模式的基础，委托代理理论则是国有资产的所有权和经营权分离的理论依据。人民代表大会是我国的最高权力机关，国有资产是国家所有（全民所有），因此由人大监督国有资产具有法理正当性。但是仍需要进一步理顺国有资产监督的法律渊源，明确监督权的行使方式，方能强化人大监督国有资产的法治根基。

（一）人大监督国有资产的法律渊源

1、国有资产的所有权与经营权分离的法律渊源。我国《宪法》指出生产资料的社会主义公有制是经济制度的基础，在国家根本大法中对国有资产的所有权加以明确，也奠定了我国的基本政治制度、经济制度内生性的制度逻辑是围绕公有制所确立的。而在《物权法》中清楚地界定了国家所有权的主体和范围，其中第45条从所有权角度对国有资产的主体加以明确，即：法律规定的国有资产属于全民，并由国务院代表国家行使所有权。在计划经济向市场经济体制转型过程中是以对公有制企业的改革为突破口，1988年制定的《全民所有制工业企业法》，提出国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理权。此时，政府作为出资人，对国有资产并不直接参与经营，从所有权主体角度进行宏观管理监督。国有资产的所有权与经营权分离成为推动建立市场机制、释放国有资产经济活力的重要举措。

2、国有资产监督权的法律渊源。从所有权的角度，国务院和地方政府分别代表国家对国有资产履行出资人的职责，并获得出资人权益，所以国有资产的经营管理情况属于政府工作的重要组成部分，通过设立专门机构对国有资产的活动进行管理。通常对于国有资产的监督可以从内部监督和外部监督两个维度展开：内部监督主要是建立和完善国有资产的公司制的管理模式，如我国在市场经济建设初期就制定了《公司法》，其中专门规定了国有独资公司的设立、组织、运行规则，在随后《公司法》的修订中，对国有独资企业的内部监督机构调整体现了我国建立现代企业管理制度的法律趋向。尤其是现行《公司法》第64～70条对国有独资公司的设立、章程、董事会、监事会以及监督管理组织的职能分工的规定更加科学。外部监督则主要是由外部机构组织监督国有资产经营者，以确保国有资产的保值增值，2008年颁布的《企业国有资产法》，明确了经营性国有资产的管理机制，特别是该法第七章对国有资产外部监督制度予以规定，这类监督主体主要有人大常委会、政府及政府审计机关、社会公众等。因此，我国《公司法》《企业国有资产法》建立了监督国有企业的基本准则。

从规范对象来看，企业国有资产法仅适用于经营性的国有企业，即使是国有金融企业也存在诸多除外情形，而不包括非经营性的国有资产，如事业单位国有资产，城市土地、森林、水流、矿产等资源，所以目前我国仍缺乏统一的国有资产监督立法。但是不论国有资产的监督组织机构多么复杂，最终都应接受我国人大及社会公众的监督。这与我国宪法规定的人大及其常委会的监督职权密不可分，因此人大作为民意机关对政府出资人运营、管理国有资产的活动展开监督也是“于法有据”。

（二）人大监督国有资产的形式

从制度设计与权力配置的角度出发，人大对国有资产的监督不同于政府作为出资人对国有资产经营者的监督。依据宪法及相关法律规定的人大及其常委会的职权，我国人大机构可通过以下三种方式对国有资产进行监督：

第一种是听取和审议政府代表国家履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告。这种方式规定在《企业国有资产法》第63条，并且对经营性国有资产的监督主体仅限定为各级人大常委会。但是实践中，各级政府并未严格履行该条款，国有资产的运营管理情况一般只在政府部门工作报告中简略地提及，专项工作报告长期以来成为“具文”，政府国有资产管理状况公开性、透明性都十分模糊。①直至2017年12月，中共中央印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》（以下简称“《意见》”），其法律渊源正是前述第63条。2018年10月，国务院首次向全国人大常委会汇报了国有资产管理情况的年度综合报告以及金融国有资产的专项报告，标志着我国进一步落实了人大常委会听取和审议本级政府国有资产管理情况的报告制度。

第二种是对国有资产预算决算的审查和批准。按照《预算法》的规定“中央预算由全国人大审查批准，地方各级预算由本级人大审查和批准”，因此，人大对国有资产的监督方式之一就是预算监督。通常国有资产预算除了经营性资产的预算外，还包括资源性资产预算和行政事业性资产预算，但是由于我国《预算法》注重对经营性国资预算的控制，而忽视后两种预算，也导致人大的预算监督实际上并不能覆盖全部的国有资产。另一方面，根据《监督法》第三章的规定，人大常委会有权审查和批准同级政府的决算草案，所以人大常委会在其职权范围内可对国有资产的决算草案展开监督。尽管我国提出全口径预算和绩效预算，但是国有资产的预算编制中常常是国有资产管理与预算管理对接不通畅，尤其是对国有资本经营预算的范围、标准、口径还不完善，收入范围仅仅涵盖企业国有资产，导致“资产与预算脱节、预算执行效果偏差”。②2018年9月，中共中央、国务院在《关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出，将一般公共预算、国有资本经营预算等预算全部纳入绩效管理，其中，对国有资本经营预算绩效管理要重点关注贯彻国家战略、收益上缴、支出结构、使用效果等情况，其目的在于发挥国有资产的公共功能的同时，提升国有资本资源配置效率。

第三种是对国有资产相关法律实施情况进行执法检查。从前文可知我国国有资产法律法规较为零散，根据《监督法》第四章的规定，人大常委会有权对国有资产相关法律法规实施情况组织执法检查。国有资产的监督涉及会计、审计、管理、法律等多个领域的专业知识，因此真正实现对国有资产监督，就需要专业人员客观地对国有资产的管理情况进行评估，人大常委会可启动对《企业国有资产法》的执法检查，按照精干、效能的原则，组织专业人员进行执法检查并提出相应的执法检查报告。如在2013年6月，昭通市人大常委会对本市国有资产监督管理工作情况进行检查，执法检查组发布了《关于检查＜企业国有资产法＞实施情况的报告》，指明市政府在贯彻实施《企业国有资产法》工作存在的问题，并提出七点具体建议，市政府对此高度重视，向市人大常委会提出《情况报告》，两份报告都向本级人民代表大会代表通报并向社会公布。又如2019年5月，孟津县人大常委会检查全县的《预算法》《国有资产法》贯彻落实情况。上述做法在全国来说都具有典型性和代表性，也充分体现了地方人大机构通过履行执法检查职权来强化对国有资产的监督。

三、国有资产监督中预算权的配置逻辑

尽管国有资产受到多个主体监督，但是不同于政府、国资委或其他主体对国有资产的监督，人大对国有资产的监督具有最高权威性。③从前述三种监督方式来看，其共同的内在特质是围绕人大及其常委会的预算决算批准、审查权展开的，从而实现预算对国有资产的监督。④

（一）国有资产的预算监督

我国于2007年启动国有资本经营预算编制试点，其目的是为了规范国有企业改制和转让国有产权，以防止国有资产流失。随着混合所有制成为国有企业改革的方向，对于国有资产的监督也势必从“管资产”向“管资本”过渡。⑤对于国有资产的预算应当涵盖企业国有资本经营预算、金融类企业国有资本经营预算、行政事业单位国有资产预算，但是我国的国有资本经营预算中主要是经营性国有资本的收入、支出、资产和负债情况，对国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产并未纳入全口径的国有资产监督管理之中。因此，对于国有资产监督就需要妥适处理国有资本经营预算和公共预算的衔接关系。

国有资本经营预算不同于以税收为主要来源的公共预算，国有资本经营预算中组织、编制、执行都离不开相应的机构监督，其中国资委、国有资本运营机构、企业内部监事会、董事会等监督主体可通过内部预算控制和内部审计，以确保预算收入足额按时缴纳，并降低漏缴和少缴的风险；各级人大、政府及审计部门、党政纪检机构、社会组织以及个人通过外部监督、外部审计，确保国有资本经营预算支出方向和重点符合国家宏观政策需要及国企改革任务。尽管上述监督各有侧重，但在多主体多手段的监管体系中，往往忽视了国有资本经营预算在执行中的任意性，也未考虑不同功能的国有资本类型，而多采取较为单一的监管模式，多头监管最终反而造成国有资本低效运行。

（二）国有资产监督中的人大预算权配置

从预算权力的配置结构来看，不同于政府出资人及其委托机构对国有资本经营预算支出事前、事中、事后的全过程监督管理，根据《预算法》的规定，人大常委会有权对预算草案、决算草案以及预算调整方案进行审查。从人大的预算参与、预算实效性和预算问责来看，人大在国有资本经营性预算和有关国有资产的公共预算中的权力也在不断强化。

在国有资本经营预算中，人大主要审查以下两个方面的内容：一是国有资产的支出。人大通过预算草案的审查批准、预算执行中的检查及决算审批等方式，引导国有资产流向不破坏市场竞争秩序并产生较大经济和社会效益的行业领域中，在国有资产支出环节更要避免国有资产形态、功能、使用领域变化以及价值的流失，确保国有资本经营收支预算平衡。二是国有资产的绩效。国有资本经营预算的支出效果应当是人大预算决算审查中的核心内容，长期以来我国国有资产运行效率都较低，人大应加强国有资产的运行绩效管理，进一步完善国有企业的绩效评价指标，具体如资本预算支出是否达到预期效果、实现了保值增值，资本预算支出是否符合国家战略、宏观经济政策、国有企业转型升级等，以及资本预算支出的社会效果等。

在一般公共预算中，人大对于国有资产的预算审查则较为零散，主要是我国当前尚未形成全口径的国有资产预算决算，因此在一般公共预算中常常也混杂了金融国有资本收益、行政事业单位国有资产的收支活动。人大对这类国有资产的监督主要是在一般公共预算审核批准中，对非经营性国有资产的购置、处置、配置以及资金使用进行审查、批准。但是客观而言，我国对非经营性国有资产管理原则是 “国家所有，政府分级管理，单位占有使用”，侧重自我内部监督，因此在一般公共预算中所涉项目较为笼统。

四、国有资产监督与预算决算审查监督的衔接机制建构

近年来随着改革不断深化，我国各级人大在预算权配置中逐渐居于核心地位，这种转型使得新时期人大对国有资产的监督不断强化，并逐步与人大预算决算审查监督相衔接。在上文的《意见》中，明确提出人大常委会听取和审议政府的国有资产管理情况报告要与对国有资本经营预算决算、部门预算决算的审查监督相结合。基于我国人大监督国有资产职权和预算决算权力配置逻辑，笔者认为当前还需要从以下四个方面着力建构二者的衔接机制：

第一，修订相关法律法规，优化预算权配置。我国在国有资产中形成了“人民、全国人大及其常委会、国务院及各级政府、国资委（财政部门等）”四层级的国有资产委托代理关系。但正如前述，现行法律并不能完全覆盖国有资产范围，并且在监督体制上也未凸显不同监督主体和监督方式之间的衔接关系，因此有必要尽快修订我国《企业国有资产法》，理顺上述四层级的委托代理关系，统一国有资本经营预算的口径和范围。在时机成熟后可从广义的国有资产管理角度制定专门法律法规。与此同时，从预算决算监督的角度，有必要明确国有资产预算决算范围，提升国有资产预算编制、执行、调整的科学性和透明性，强化人大运用预算权力来监督我国国有资产的有序运行。

第二，完善一般公共预算决算中的国有资产监督。正如前述，我国当前需要做好一般公共预算与国有资本经营预算之间的衔接，具体来说，就是要在一般公共预算决算的编制和审查中反映国家投资、政府投资基金等国有资本的情况。在一般公共预算中对国有资产进行监督，可从以下三个方面着手：一是规范各类非经营性国有资产的收支管理。按照国有资产的类型由人大审查相关部门预算情况，明确国有资本经营预算调入一般公共预算的比例，同时在支出环节进行实质审查，避免国有资产流失。二是严格非经营性国有资产预算调整。对非经营性国有资产的预算调整人大可以从源头加以控制，尤其是在部门预算中对于行政事业单位国有资产应当体现预算 “硬约束”。三是重视和完善决算审批监督。人大机构对预算执行情况进行决算审查时，就需要重点对国有资产的预算与决算偏差加以监督。人大在对国有资产的决算审批中更应该把好最后一道关，具体可通过专项调查或听证制度来充分发挥人大各专门委员会的作用，同时严格审批涉及国有资产的决算草案。

第三，改进国有资本经营预算决算审查批准的标准，加强人大对国有资产的预算绩效监督。当前我国在多个领域进行混合所有制改革，国有资本将以更多元的形式参与市场，以此为契机，细化国有资产的预算科目，改进预算编制体系，增强人大对国有资产经营预算的审核与监督权。同时，建立健全国有资产经营预算执行的过程控制机制，例如国有资本预算执行情况的定期报告制度。此外，人大还要对国资委和控股公司在国有资本运营中的重大决策进行监督，防止造成国有资产流失的重大风险。最后，人大要尽快细化对国有资本分类管理的绩效预算评价指标，真正使得国有资本经营预算成为加强国有资本治理、战略布局、优化配置的基本平台。

第四，健全人大监督意见和建议的落实机制。人大既有国有资产监督职权，也有预算决算审批职权，要建立二者的衔接机制，从根本上还需要增强监督实效性。人大结合国有资产管理报告和监督情况，提出对相关预算决算审查监督的意见建议。预算决算监督国有资产管理部门应及时落实人大监督意见和建议，按照意见处理时限和程序，及时向人大反馈整改方案并向社会公开。同时，对于国有资产管理中涉嫌违法违纪的，要加大问责力度和重大决策终身负责制，追究违法违纪责任人相应的法律责任、政治责任和行政责任。此外，可尝试设置与人大预算问责相适应的经济补偿责任，通过追究相关责任主体的经济责任来减少国有资产流失风险，并恢复受损的社会公共利益。⑥健全通过人大国有资产监督与预算决算审查监督意见和建议落实机制，推动我国国有资产的规模化、法治化运行。■

注释：

①曹华.加强人大国有资产监督职能的思考[J].人大研究，2014，(03)。

②刘海清.行政事业单位国有资产管理与预算管理有效对接中存在的问题及对策[J].财经界(学术版)，2015，(24)。

③亐道远.加强人大对企业国有资产监督的思考[J].河北学刊，2013，(06)。

④王桦宇.论人大预决算审查监督权的实质回归[J].法学评论，2017，(02)。

⑤党的十八届三中全会提出，“以管资本为主加强国有资产监管”，党的十九大报告更是明确提出，“做强做优做大国有资本”。这是新时期我国国有资本监管的重大转变，也是新一轮国企国资改革的总方针。

⑥陈治.国家治理视阈下预算权配置的反思与转型[J].中国法律评论，2018，(06)。