地方人大国有资产监督研究——以广东省广州市为例

●邝艳华

一、问题的提出

国有资产是全国人民共同的宝贵财富。新中国成立70年来，积累了丰厚家底，据摸查，2017年，全国国有企业（不含金融企业）资产总额共183.5万亿元，国有金融企业资产总额共241万亿元，全国行政事业单位国有资产总额共30万亿元①，为我国的经济社会发展稳定和人民生活持续改善提供了坚实的物质基础。但是由于国有企业和国有资产管理改革正在深化推进，体制还不完全顺畅②，所有权主体的缺位以及由此形成的“内部人”控制等，使得如此庞大的国有资产如同唐僧肉，在不同的系统遭到侵蚀，每年审计部门都发现大量国有资产流失的现象③。

为了推进国有资产管理现代化建设，加强人大和全社会对国有资产的监督，提高国有资产管理的公信力和透明度，2017年中共中央印发了《关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，2018年10月，国务院首次向全国人大常委会报告国有资产情况④。2019年全国人大常委会通过了《十三届全国人大常委会贯彻落实＜中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见＞五年规划（2018—2022）》，明确部署建立健全国有资产管理情况报告和监督制度。在此推动下，地方人大也按照部署逐步开展了相关工作。那么，地方人大监督国有资产的进展如何，面临哪些挑战？如何应对这些挑战？为了进一步深化国有资产领域的改革以及加强人大国有资产监督，有必要对上述问题进行系统的研究。本文以广东省广州市为例，试图回答这些问题，为地方人大推进全口径全覆盖的国有资产监督工作建言献策。

二、分析框架

我国各级人大是立法机构，也是问责机构，其核心职能是监督政府，促使政府更好地对人民负责。因此，可以从政治问责的角度，来解构人大国有资产监督。政治问责包含三个维度：信息、对话、强制⑤。人大开展国有资产监督首先必须掌握国有企业及行政事业单位国有资产的相关信息和活动。在此基础上，人大需要和政府及各个相关部门、企事业单位就国有资产的信息和活动进行沟通。在对话过程中，政府及各个相关部门、企事业单位有义务和责任就国有资产的信息和活动的选择做出解释和辩护。通过对话，人大就国有资产的相关信息和活动做出支持或不支持的决策，这个决策即强制⑥。

本文将运用这个分析框架，对广州市人大国有资产监督进行研究，一方面此框架可以提高分析的系统性，另一方面此框架也是广州市人大核心改革者推动国有资产监督工作深入发展所采取的改革思路。

三、广州市人大国有资产监督的措施

（一）信息维度

地方人大能否开展实质性监督，信息起着非常重要的作用。在监督过程中，人大与受监督对象存在着信息不对称，政府掌握着更多的国有资产存量及负债、投资活动及收益等信息。因此，人大及其常委会要改变传统的角色定位，在监督中更加主动作为，首要条件就是及时、详细、全面、准确地掌握各种相关信息。而人大及其常委会要掌握更多更高质量的信息，就需要政府及各个相关部门、企事业单位认同和配合人大的监督工作。全国人大常委会预算工作委员会主任史耀斌也指出，现阶段制约人大开展全口径国有资产监督的主要问题在于人大监督所需的信息还不够充分，原因是国有资产规模大、种类多，加上国有企业和国有资产管理改革正在深化推进，体制还不完全顺畅，摸清底数的难度比较大②。广州市人大在突破信息瓶颈方面进行了有益的尝试。

2015年广州市人大开始建设“智慧人大”系统，其中的核心内容是预算联网监督系统，该系统运用大数据全面提升人大预算审查监督水平，推动预算监督向实质监督、同步监督迈进。广州市人大受邀多次参加全国人大召开的工作座谈会并介绍该系统的建设经验，得到全国人大财经委以及全国人大常委会预算工委的充分肯定。

1、信息搜集齐全。预算联网监督系统包含预决算监督、国民经济计划、国有资产监督等3个板块。国有资产监督板块里面主要包含以下信息：

一是审查监督所需的基本数据，国有资产管理情况综合报告及报表、金融企业国有资产管理情况专项报告及报表⑦。市人大与市财政局、市国有资产监督委员会、市国土规划委员会等部门⑧保持密切沟通，为高质量信息的获取奠定了基础，帮助市人大开展实质性的国有资产监督。

二是反馈意见，初审时委员意见及部门反馈、审议时人大常委会审议意见及审议意见研究处理情况报告。这些信息帮助人大代表了解国有资产监督的完整过程，促使人大常委会预算委员会、人大常委会开展实质性监督，倒逼政府及相关部门和企事业单位重视对人大意见的及时处理。

三是相关政策，系统上收录了《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》《中共广州市委关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》等政策文件。这些信息帮助人大代表知道可使用的监督工具以及如何使用这些工具，即何时何地谁可以做什么。

2、信息分析强大。人大代表可以在预算联网监督系统上查询到国有资产涉及的各类数据报表，支持多种格式下载，比如xls、doc等格式⑨，可供自行复制粘贴和更进一步的数据分析。系统也可以对数据进行预设分析和自定义分析，把枯燥的数据报表转换成彩色的图表，运用多种形式的图表一目了然地呈现分析成果，把复杂数据可视化，方便人大代表阅读和分析。强大的信息分析能力帮助人大代表逐步摆脱 “看不懂”的困境，实现实质性监督。

3、信息获取便利。该系统为人大代表打造了一个24小时线上履职平台，人大代表利用碎片化时间就可以履行监督职能。系统配置了搜索功能，实现全文检索和报表快速定位，大大缩短了查找时间。系统有电脑版和手机版，人大代表可以用电脑或在手机上实名登录系统，随时随地进入系统进行线上查询。便利的信息获取提高了人大代表开展国有资产监督的热情和兴趣。

4、信息交叉比对。广州市人大用交叉比对的方式确保国有资产信息的真实性，建立多层次多角度、既相互分工又有机衔接的国有资产报告和监督机制，将国有资产监督与国有资本经营预算决算审查监督、部门预算决算审查监督、政府综合财务报告监督、审计监督、绩效监督等相结合⑩，形成强大的监督合力。

（二）对话维度

人大要强化国有资产监督，需要进行有效的对话与沟通，在对话过程中逐步建立和加深双方的信任，只有在信任的基础上，才能顺利地开展监督工作。双向对话和信任关系的建立，不仅需要人大监督国有资产的主动作为，更需要政府及其部门尊重人大监督地位、自觉配合人大监督工作。因此，广州市人大注重建立积极主动的对话机制。

1、正式的对话方式。广州市人大建立多种形式的对话方式，在国有资产监督过程中努力保持与政府及其相关部门良好的沟通关系。广州市人大常委会与市政府联合召开了座谈会，市财政局、市国有资产管理委员会、主要金融类国有企业参加了座谈会，部署推进国有资产监督的相关工作，促使相关部门高度重视做好国有资产报告工作，加强横向协作。

广州市人大预算工作委员会组织了预算委员会的代表、专家到两家金融类国有企业开展实地调查，并组织了与市财政局、市国资委和主要金融类国有企业的调研会，会上首先由四家主要金融类国有企业汇报企业国有资产的配置、使用、处置和效益情况，然后市国资委介绍金融国有资产的情况，市财政局介绍国有资产的整体情况，接着市人大就汇报中不清楚的地方进行提问，与会部门和企业进行了一一回应，最后市人大对国有资产报告的初稿提出了修改建议。

市人大召开了预算委员会全体会议对国有资产报告进行初审，市财政局、市国资委和金融类国有企业到会听取意见11。会上人大代表针对报告进行了询问，与会部门和企业逐条回应，并且有速记员现场速录，将代表提问和部门、企业的回应记录下来，录入预算联网监督系统，供其他人大代表查看。会上无法解释清楚的，会后进行书面答复，人大代表可以在预算联网监督系统上查部门、企业的书面答复。

在市人大常委会会议上，市政府书面提交国有资产管理情况综合报告，口头报告金融企业国有资产管理情况11。市人大常委会听取和审议市政府关于国有资产管理情况的报告。政府相关部门负责人到会听取意见，逐条回答询问。必要时，市人大常委会可以依法作出决议。会上由速记员现场速录，完整记录市人大常委会的询问和相关部门的回答，录入预算联网监督系统，供人大代表查看。审议报告后，市人大常委会将审议意见送市政府研究处理。市政府在规定时间之前向市人大常委会报告研究处理以及存在问题的整改和问责情况。

2、非正式的对话方式。广州市人大还灵活地采取各种非正式的对话方式，与市财政局、市国资委、市国土规划委员会等部门保持密切的沟通，在开展正式对话的前后相互通气，确保议题按时上会，经过反复沟通和修改，打造出高质量的国有资产报告。市人大采取了柔性嵌入的策略，灵活地采用非正式的对话方式，为国有资产监督的开展打消了部门的疑虑、扫除了障碍。非正式对话的有效运用，需要以人大与相关部门良好的关系为基础⑥，也就是说，如果人大拥有更丰富的社会资本或政治网络、更高明的政治艺术，就能促使政府及其相关部门更愿意配合人大的工作。

（三）强制维度

强制对于强化人大监督具有非常重要的作用，只有强制才能真正约束政府权力的使用，倒逼政府提供高质量的信息、开展有效的政治对话。但现阶段我国人大国有资产监督还处于起步水平，人大常委会的强制力度有限。

1、审议报告。为了与现行实践有机衔接，根据《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》《中共广州市委关于建立市政府向市人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，广州市人大主要听取和审议报告，视情况需要综合运用专题询问、质询和特定问题调查等方式进一步深挖。必要时，可依法作出决议12。

2、研究处理和整改。在此基础上，为进一步加大监督力度，增强监督实效，意见明确规定市政府要将人大常委会的审议意见分解细化到相关部门研究处理和整改，健全问责机制，加大问责力度，对涉嫌违纪违法的依法依规严肃处理，并在6个月内向人大常委会报告研究处理情况以及存在问题整改和问责情况12。

虽然和改革以前相比，已经有了实质性的改进，但是人大仍然缺乏否决等强制手段。

四、广州市人大国有资产监督的困境及原因分析

目前，广州市建立和实施了国有资产报告制度，一定程度上强化了人大国有资产监督力度，已经取得了实质性的进步。但是，人大国有资产监督深入发展的过程中仍然面临着两大挑战。

（一）顶层设计有待优化

从宏观的制度设计来看，目前中央已出台建立国有资产报告制度的指导意见，全国人大常委会出台了人大国有资产监督的五年规划，明确了国有资产报告和人大重点审议的内容。但是，尚未出台人大国有资产监督的法律法规，人大暂时依据监督法开展国有资产监督工作，随着监督工作的深入发展发现已有的法律法规不足以规范具有较强专业性和复杂性的国有资产监督工作。缺少明确的法律指引，地方人大设计和实施国有资产监督的信息机制、对话机制和强制机制比较保守。

从微观的操作规范来看，顶层没有确定具体的报告格式、编报指南、报表形式、信息细化程度等操作性细节，各地的国有资产报告五花八门，口径不统一，范围不一致，部分国有资产报告重点不突出，范围不完整。大部分地方政府都持观望态度，等中央政府的国有资产报告“出炉”后，省政府才将本级国有资产报告最终定稿，如此类推。由于存在诸多不确定因素，地方人大的国有资产监督工作也比较被动，步子不敢迈太大，监督尺度难以拿捏。

（二）信息的质量及其评价有待完善

2018年地方政府首次向同级人大常委会报告国有资产“家底”11，虽然尽其所能晒出了很多有价值的信息，但是，仍然存在三方面有待完善之处：

第一，从信息的时间跨度来看，已有的报告只报告了2017年一年的数据，缺乏多年数据，难以分析国有资产的发展趋势，不同程度存在国有资产基础数据不全面、“家底”统计口径不一致，无法准确判断国有资产的绩效情况。主要有以下原因增添了积累国有资产历史数据的难度。

在企业及金融类企业国有资产管理方面，体制机制改革较为落后，内部控制制度和财务管理制度有待进一步结合现实需求进行优化调整。综合监管体系尚未有效建立，多个监管主体如何协同有待进一步探索。

在行政事业性国有资产管理方面，单位资产管理制度建设不健全，历史遗留问题复杂，个别单位家底不清，财产不实，账实不符，资产管理比较混乱，账面数值不能如实反映实际价值。主管部门及单位行政事业资产管理的制度建设滞后，内控制度不健全、不规范，导致账实不符、账表不符、存在账外资产的现象时有发生。单位国有资产基础管理较薄弱，资产配置存在随意性和盲目性，资产长期闲置、损坏、丢失、低价出售、无偿出借现象时有发生，资产系统数据未能实时更新，造成系统数据与实际不一致。资产管理人员素质参差不齐，单位资产管理人员会计财务基础知识薄弱，管理人员岗位轮换更迭频繁，业务交接不到位。

在国有自然资源资产管理方面，国有自然资源资产范围尚不清清晰，口径难以统一。资产核算尚未有统一的标准和规范，难以准确反映国有自然资源资产的实际市场价值。现行的社会经济统计和核算制度中，无自然资源资产及其利用科目，缺乏数据和技术支撑。自然资源统一确权试点登记存在一定程度的交叉重叠，影响统计口径一致性，亟需明确自然资源分类标准。

第二，从信息的细化程度来看，国有资产报告仅提供本级政府国有资产的整体情况，没有提供各个企业的具体数据，信息的细化程度不高，人大开展初审和审议时无从下手。主要原因是现阶段国有企业改革正处于深水区，很多制度需要进行调整，“智慧国资”信息化监管系统正在试运行阶段，穿透式取数和监管的效能尚未显现，个别竞争性企业的人才流失现象比较严重，企业管理水平参差不齐。

第三，从信息评价的角度来看，人大国有资产监督尚未形成系统的评价指标体系和评价标准，无法准确分析国有资产管理的绩效，只停留在看数据的初级阶段，还不能上升到分析数据背后所隐藏的绩效的高级阶段。由于国有资产管理绩效评价涉及维度较多，需要较高的专业知识，比如保值增值、投资效益、风险控制等维度，同时，国有资产管理的目标比较多元，以投资效益为例，国有资产投资的领域一般是规模大、建设时间长、回收成本时间长等私人资本不愿啃的硬骨头，制定评价国有资产投资效益的合理标准比较难。

如果人大国有资产监督既没有充分的信息支持，又缺乏有效的强制手段进行奖惩，即使对话机制趋于完美，人大国有资产监督都有流于形式之忧⑥。

五、加强地方人大国有资产监督的建议

（一）逐步完善顶层设计

首先，修改完善相关法律。结合国有资产监督的专业特点，研究修改各级人民代表大会常务委员会监督法，修改全国人大常务委员会议事规则、地方各级人大和地方各级政府组织法等相关法律，实现政府向同级人大常委会报告国有资产管理情况、加强人大国有资产监督职能的法定化。研究制定行政事业性国有资产管理法，组织开展制定综合性国有资产(资本)管理法的可行性研究13。通过法律制度的完善，为地方人大进一步大胆创新国有资产监督的信息机制、对话机制和强制机制保驾护航。

其次，制定相关规范性文件。在总结、归纳各地人大国有资产监督创新做法的基础上，制定全国人大常委会关于加强国有资产监督的决定13，并印发编报指南，逐步明确国有资产报告的具体内容、报表形式和信息细化程度等细节内容，实现国有资产监督工作和程序的进一步规范化、制度化，减少地方人大国有资产监督工作的不确定性。

（二）提高信息和评价指标的质量

首先，需要加快“智慧国资”系统的建设，整合现有的行政事业单位资产管理信息系统、事业单位及事业单位所办企业产权登记管理信息系统、企业财务会计决算系统、企业经济运行分析月报网络报送系统、国有资本经营预算和项目库管理系统和经管资产及自然资源国有资产管理系统等子系统功能，建立全口径国有资产数据库，实现穿透式监管。

其次，打通数据壁垒，实现国有资产监督管理委员会的“智慧国资”系统信息与人大预算联网监督系统共享，实现数据互联互通，增强资产管理信息化系统功能，提高系统运行能力和工作效率，夯实人大国有资产监督基础。

再次，抓紧推进国有企业改革，持续完善国有企业管理制度，理顺多个监管主体的关系，落实相关部门责任，尽快填补和堵塞防范国有资产监管中存在的制度漏洞和风险隐患，围绕各类国有资产管理目标，对存在的问题进行整改和问责。组建高素质专业化的管理人员队伍，切实提高国有企业的内部管理水平，完善内控制度，从源头提高国有资产监督的信息质量。

最后，通过逐步行业对标、加大监测分析力度等方式，有针对性地开发和完善人大国有资产监督的指标体系，引导和规范相关企事业单位投资、经营和日常管理行为，实现战略指标分解、资源优化配置、投资风险控制和经营责任落实等多重任务。

尽管广州市人大已经开始迈向实质性监督，信息和对话维度发展得比较顺利，但信息维度还有完善的空间，强制维度的监督力度还不足，整体的监督效果仍然不高。加强人大国有资产监督任重而道远，需要各级人大更充分地理解宪法和相关法律赋予人大的监督权力和职能，更需要政府及部门的支持配合，以及持续的政治支持。■

注释：

①国务院关于2017年度国有资产管理情况的综合报告、国务院关于2017年度金融企业国有资产的专项报告。

②史耀斌．加强人大监督 管好国有资产[N]．人民日报，2019－05－23。

③张锐．国有资产向人大“晒家底”利于打造监督闭环[N]．证券时报，2018－01－23。

④申铖，胡璐．国务院首次向全国人大常委会报告国有资产“家底”[N]．新华社，2018－10－24。

⑤Schedler A.Conceptualizing accountability [J].The self-restraining state:Power and accountability in new democracies,1999,14。

⑥林慕华,马骏.中国地方人民代表大会预算监督研究[J].中国社会科学,2013，(01):78-103。

⑦按照《十三届全国人大常委会贯彻落实<中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见>五年规划（2018—2022）》的部署，2018年人大审议金融企业国有资产报告，其他类型的国有资产后续年度陆续纳入审议范围。

⑧市财政局牵头负责年度综合报告、金融企业国有资产专项报告、行政事业国有资产情况起草和报告工作，市国有资产监督管理委员会和市国土规划委员会分别负责非金融企业国有资产和自然资源国有资产情况的起草工作。

⑨广州市人大常委会门户网站上提供给社会公众下载的报告格式是pdf。

⑩广州市人民代表大会及其常务委员会审查批准监督预算办法。