城市轨道交通“PPP+EPC”建设模式的优势与风险分析

韩春景

（中铁电气化局集团有限公司，北京100036）

1 城市轨道交通“PPP＋EPC”模式概述

城市轨道交通“PPP+EPC”模式是政府部门通过特许经营方式将城市轨道交通项目投资、建设、运营、维护权授予给社会资本方，社会资本方按约定提供相应产品和服务，并通过绩效考核方式收回投资并获得合理回报，即政府和社会资本合作模式。

2 城市轨道交通“PPP＋EPC”模式的优势

2.1 减轻了政府部门的财政压力

城市轨道交通建设是为满足日益增长的城市人口所需的基础设施，造价较高，政府面临的融资压力也越来越大。此外，由于城市轨道交通的维护运营经常产生赤字，只能靠财政补贴，增加了公共资源的支出。面临上述压力，大多数政府的财力有限，融资压力巨大是成为调动私企国企资本参与轨道交通建设的主要原因[1]。

2.2 政府部门和企业可以取长补短

“PPP＋EPC”模式可以发挥政府公共机构和企业机构各自的优势，弥补对方身上的不足，双方可以形成互利的长期目标，可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务，提高生产效率。由政府财政单独投资并进行经营管理的建设运营方式往往缺乏效率，采取PPP 模式则将花别人的钱办别人的事转变为企业花自己的钱办自己的事，必将提高生产效率。

2.3 “PPP+EPC”模式下，设计方案更加合理

“PPP+EPC”模式在设计本工程时，社会投资人既是投资人，又是设计方、建设方及运营方，多重角色迫使投资人在满足使用需求的情况下更精细经济地设计规划，内部沟通更加深入、便捷。这种模式能较好地控制项目的投资、工期和质量，较好地保证项目实施。同时，设计、采购、施工阶段部分工作重叠进行，大大缩短了工程工期，降低了工程费用，使工程可以早日投入运营，创经济造效益。

2.4 满足当前轨道交通建设市场和施工企业的需要

城市轨道交通的特性决定了社会投资人大多为央企或国企，本身具有做大做强的需求，愿意与金融企业进行合作，从而获取更多的项目和机会，而金融企业对资金稳定性和高回报的追求决定了对该模式项目的浓厚兴趣。在此情形下，“PPP+EPC”模式项目架构有了新发展，即工程建设企业与金融企业组成联合体参加“PPP+EPC”项目社会资本方投标。其中，工程建设企业作为共同的投资人，在中标后作为PPP 项目建设承包商与项目公司签订建设合同。

3 城市轨道交通项目“PPP＋EPC”模式操作风险控制点

3.1 “PPP＋EPC”模式的政策风险

城市轨道交通“PPP＋EPC”项目投资体量大，建设周期长，对国家政策依赖性高。在追踪该项目时，应认真评估政策风险，确定项目是否已进入财政部或发改委PPP 项目库，入库项目有政府财政预算保障，回款安全性高。因此，在项目运作前，社会投资人应对以下因素进行评估：

1）项目的物有所值评价、财政承受能力论证等合法合规手续是否齐备，建设模式和项目实施方案获政府批准，纳入财政部PPP 项目库；

2）政府补贴或政府付费纳入中长期财政规划和人大批准的年度财政预算；

3）运营收入和运营成本的预测、收费定价和调价机制、风险分担机制、收益分享机制、绩效考核机制、政府补贴或付费机制、投资退出机制等关键环节科学合理；

4）一般公共预算收入应满足引入产业基金的最低要求；

5）未突破本级PPP 项目财政支出上限。

社会投资人在对上述条件进行分析后，如果各项条件满足要求，可以对项目进一步跟踪。积极准备，完成政府招标方对社会资本方资格预审，参加“PPP＋EPC”项目招标。

3.2 “PPP＋EPC”模式合同风险

“PPP＋EPC”项目合同是整个项目的基础和核心，在政府实施机构与社会资本方长达10～30 年的合作期内，既是建立合作关系的纽带，也是主张权利和履行义务的重要依据，因此，应格外重视。按照交易主体和合同内容，主要分为以下2 方面：

1）关键协议。一般而言，政府方需要和社会投资方签订2 份协议投资建设协：（1）议和特许经营协议。投资建设协议，签约方一般是政府和投资方，主要内容是明确政府和投资方在具体项目上的核心权利义务，对投资方而言，可以起到锁定项目投资权利及政府的主要支持条件的目的，对于政府而言，可以起到锁定投资方的投资责任的目的；（2）特许经营协议，也称项目授权协议，一般在投资建设协议签署后30 日内，政府授权的实施机构会与投资方成立的项目公司（SPV）签订项目特许协议，对项目进行全面、详细、具体的约定，是一份保证项目从启动、建设、运营、移交整个过程的完整的、可操作的协议。

2）关键条款。“PPP＋EPC”项目特许期限并没有一个统一一致的规定，一般认为在10～30 年。合同签订应关注合同生效的条件；运营起始日。PPP 合同要关注股权转让；变更条款；可行性缺口补贴要求纳入本级政府预算及支付时间；绩效考核的细节。EPC 总包合同应关注合同预付款、进度款支付、预期工程（概算）转换成工程量清单、竣工款结算等。

3.3 “PPP＋EPC”中的建造及运营风险

城市轨道交通“PPP＋EPC”模式下，EPC 承包商多是有多年施工成熟经验的大型国企专业公司，施工力量雄厚，建造风险是可控的。

城市轨道交通“PPP＋EPC”项目建设周期一般为2～6 年，运营期多为10～30 年，运风险较大。由于轨道交通运营原来多是有政府专业运营公司运营，专业性强，“PPP＋EPC”项目中的总承包商虽然专业强，建设经验丰富，但运营经验却比较欠缺，加之运营周期长，尤其在社会公共安全等方面，所以，运营风险较大。主要是市场收益不足风险、配套设备服务提供风险、市场需求变化风险、收费变更风险、社会公共安全事件处理风险、中途和运营期结束退出风险、政府信用风险。

为保证项目运营，EPC 承包商应充分做好市场调查，做好市场预测工作和风险分担机制，加强管理人员的风险管理意识，建立有效的项目风险管理制度和措施，设立强有力的项目建设管理机构和运营管理机构，并设置专业人员。如果实施过程中发生偏离现象，应及时预警并制订相应的措施，保证项目的顺利实施和高效运营。

4 结语

城市轨道交通“PPP＋EPC”模式的组合，所具备的优势适应了当前城市轨道交通建设市场和建设施工企业的需要，具有较好的前景。对于该模式在目前的实际运用中的问题，如维持运营成本投资和运营成本的平衡、社会资本方如何通过对项目公司的利润分配及本项目合作期末项目公司清算实现投资退出并获得合理收益。由于城市轨道交通“PPP＋EPC”项目近几年才逐渐兴起，加之运营周期较长，这些问题亦需在实践中进一步研究和探索。