广西城市抗震防灾规划的一些思考及建议

赵修敏，李雪良，杨钦杰，李海

（1.广西工程防震研究院，南宁530022；2.中国烟草总公司广西壮族自治区公司，南宁530022）

1 引言

地震是城市在发展过程中不可避免的严重自然灾害，具有极强的突发性与破坏性，灾后造成的破坏与损失是其他自然灾害无法比拟的。与此同时，地震灾害出现的频率也较高，广西近年来多次发生5 级以上地震，地震危险不容忽视。由此可见，为促进广西省城市的健康稳定发展，开展广西城市抗震防灾规划编制及实施势在必行。

2 我国抗震防灾规划的发展

2.1 我国抗震防灾规划的发展现状与具体应用

城市抗震防灾规划于1978 年提出，20 世纪中后期，通过试点的方式在我国多个城市实现了推广，将地震预防以及防抗救避作为主要方向，使城市抗震防灾措施在发展过程中不断完善，使其成为城市发展规划中不可或缺的关键构成内容[1]。根据相关资料统计，我国抗震防灾规划在经历关键阶段的发展后，完成城市与企业抗震防灾规划的数量已高达几千个，不仅对城市抗震减灾意义重大，更在某种程度上为城市的稳步发展提供了巨大的推动力量[2]。

2.2 对我国城市抗震防灾规划的展望

站在城市抗震防灾能力的角度上来看，能够对其起到决定作用的不仅是单体工程的抗震性，城市各个系统功能布局的合理程度更加重要，能够使综合抗震能力得到进一步的保障，促进安全与经济的和谐统一，使城市系统能在地震灾害发生后依然能有序运行[3]。近几年，我国完成抗震防灾规划的城市越来越多，对抗震减灾意义重大，但与此同时，城市抗震防灾规划与城市发展规划衔接不紧密的问题依然存在，城市抗震防灾评价指标参数不够明确的问题依然需要得到进一步解决，这不仅是抗震防灾工作质量不断提升的重要基础，更是城市发展的关键推动力，在其未来发展的过程中，仍然需要各界人士的共同努力[4]。

3 广西城市抗震防灾规划研究现状

自2003 年国家建设部颁布实施117 号部令《城市抗震防灾规划编制规定》，各省、自治区、直辖市陆续开展了编制抗震防灾规划编制工作，厦门、泉州以及福建省和江苏省的其他地区都已编制并纳入政府实施，但广西省起步晚，一直未开展抗震防灾规划编制工作。直至2008 年，广西政府颁布了《关于进一步加强广西建设系统防震减灾工作的通知》，玉林市和南宁市启动了编制并纳入政府实施。因14 个地市推进抗震防灾规划编制工作进展缓慢，2015 年后，陆续下发《自治区住房城乡建设厅关于全面开展城市抗震防灾规划编制工作的通知》（桂建设〔2015〕17 号）和《自治区住房城乡建设厅关于进一步推进我区城市抗震防灾规划编制工作的通知》（桂建设〔2017〕3 号）文件，推进市县开展编制。截至2018 年年底，全区共有南宁、崇左、贵港等6 个设区市，陆川、平果等6 个县级市完成规划编制。

4 发现的问题

通过参与广西贵港、百色、凭祥、三江、龙胜等市县抗震防灾专项规划编制工作，发现了阻碍编制的一些问题及降低规划报告质量的一些因素。

4.1 组织实施机制需要加强

虽然广西省几次下发了文件推进抗震防灾规划编制工作，但因对规划的组织实施缺少政府责任的法律规定，缺少具体部门和机构的法定职责，抗震防灾规划法律地位过低，地方制动力不足，强制性不够，编制和实施经费难以保障，规划的成果缺少规划落实的监督检查[5]。

4.2 地震风险意识薄弱

抗震防灾规划编制及实施涉及的单位相当广泛，基础数据、资料需要和多个部门协调配合。但因广西多地多年未发生5 级以上地震，各地对发生破坏性地震存在侥幸心理。有些基础资料向相关行政部门发函后迟迟未给答复；有些去到相关部门要材料时，因职责不清会出现推诿；部分部门配合度较低。

4.3 规划人员专业知识储备不足

抗震防灾规划是一项专业性很强的专项规划，对项目组成员的知识结构要求很高，除规划专业，还涉及地球物理、工程地震、地震地质等多个专业领域。单一由规划技术人员编写此项规划，地震知识储备不够，会导致抗震基本概念弄混、搞错，成果报告缺乏可靠性，降低了说服力。

4.4 城区建筑历史资料保存不善

规划包含城市用地适宜性分区、承灾体易损性评价等专题研究，需要已有建筑物和生命线工程抗震设计、工程勘察等基础资料或数据，各市级城建档案馆管理还比较规范，资料基本完善，而县级城建档案馆管理较混乱，甚至有些县没有建立档案馆，资料乱堆乱放，建筑历史资料严重流失。

4.5 规划成果信息化技术空白

规划的最终成果应该要信息化和可视化，可在不同部门间共享、交流，最终实现公共服务及数字城市，造福于百姓。可广西抗震防灾规划受经费不足影响，并未开发基于GIS 平台的信息管理系统，至今研究还是空白。

5 一些经验与做法

编制规划强调与城市实际情况和城市建设发展需求有机结合，既要重视城市现状的防灾问题，又要重视城市建设与发展过程中可能遭遇的防灾问题[6]。项目组注重与相关单位沟通、协调，与城市总体规划以及其他专项规划衔接。在编制前必须讨论技术流程，编制时要共享数据资源，遇到问题共同讨论。不同专业领域技术人员要互相学习，互补长短，保证规划顺利完成[7]。

6 结语

随着我国国民经济的发展和城市化进程的推进，抗震减灾重要建筑抗震设防标准较低及地震次生灾害和衍生灾害风险增强与人们追求高质量的生活水平相违背，此时，统筹协调配置抗震防灾资源，提高城市综合抗震能力是非常必要的。时值国家机构大改革，旧机构撤销，合并新机构，人员调整大，职责分工尚未全部理清，抗震防灾规划编制和实施上存在的管理问题还需交由体制机制解决，如此才能最终破解进展缓慢难题，为城市地震安全保驾护航。