国外应对气候变化管理体制研究

■文 / 田丹宇

中国已建立起由国家应对气候变化领导小组统一领导、国务院应对气候变化主管部门归口管理、各有关部门分工负责、各地方、各行业广泛参与的应对气候变化管理体制和工作机制。2018年国务院机构改革再次把应对气候变化管理体制问题提到重要位置，系统总结梳理气候变化治理相关国际经验，对于推进国内应对气候变化工作法治化、制度化、国际化具有重要意义 。

一、应对气候变化管理体制纳入立法

目前，在《联合国气候变化框架公约》下的缔约方已达197个。虽然世界各国历史变迁有别，政府管理体制殊异，但缔约方各国内的应对气候变化管理体制建设多起步于20世纪末、健全于21世纪初，并通过立法回答了应对气候变化“由谁干、干什么”的问题，呈现出一些共同特征。

（一）赋予应对气候变化管理机构法律地位

很多国家和地区在其气候立法中明确规定了应对气候变化管理机构的地位和职权，实现气候管理事出有名、事出有据。韩国《低碳绿色增长基本法》第三章规定了国家和地方“绿色增长委员会”的组成、职能、运行规则、人员组成及任免等内容。新西兰《应对气候变化法》第二部分规定了财政部、国家登记处、国家清单署等机构的职责，构建了新西兰应对气候变化的管理和监督体系。墨西哥 《气候变化基本法》第五章“国家气候变化体制”包括10节60个条款，设定了包括气候变化委员会、政府内务部气候变化委员会、能源和气候变化局、顾问班子以及州政府组成的国家应对气候变化体系。美国加利福尼亚州的《全球变暖解决方案法案》（简称“AB32法案”），建立了加州应对气候变化的管理监督机制，明确由加利福尼亚州空气资源委员会主管温室气体减排事务。菲律宾《2009气候变化法》 第二部分新设“气候变化委员会”作为国家应对气候变化主管机构，详细规定了委员会的组成要求、职权、会议和报告制度，以及委员的任职资格、任期和报酬等问题。

（二）成立高级别、跨部门、综合性的应对气候变化管理组织

很多国家专门建立了应对气候变化跨部门组织或办公室，协调多部门的应对气候变化管理职责。韩国绿色增长委员会，由财政部、教育科学技术部、知识经济部、环境部、国土海洋部等部门的代表担任委员，由总理与总统指派的人共同担任委员长。菲律宾气候变化委员会直接隶属于总统办公室，是唯一可以代表菲律宾接受应对气候变化国际捐赠的国家机构，该国的气候变化法赋予了教育厅、内政部、环境与自然资源部、外交事务部、新闻局、金融机构、地方政府和政府学院等相关政府机构与应对气候变化有关的职能，并规定了部门间的协调原则。

（三）明确应对气候变化主管机构职能

各国国内应对气候变化管理机构的法定职责大体包括以下几个方面：

1.设定并督促落实减排目标。例如美国加州AB32法案规定由“空气资源委员会”负责基于历史排放数据提出2020年前分阶段的减排目标和初期行动目标，并负责监督法案实施。英国《应对气候变化法》建立了独立于政府的应对气候变化委员会，负责对碳预算的制定、分配提出建议，制定年度进展报告，并监督政府落实预算目标的情况。

2.为实施法律制定气候政策。例如加州AB32法案只规定碳交易的管理机构、交易种类和范围等几项最基础的内容，同时授予空气资源委员会制定具体交易规则的权力。

3.组织开展气候变化宣传与合作。例如新西兰《应对气候变化法》规定由财政部负责以国家的名义进行减排量海外交易，由国家登记处负责与海外进行减排信息交流。

（四）明确资金来源和使用规则

很多国家通过立法为应对气候变化建立了稳定的资金保障渠道。瑞士 《联邦二氧化碳减排法》规定由“联邦委员会”在咨询各州及利益相关方的基础上，负责确定碳税征收程序、税款分配使用比例并颁布下位法。韩国《气候变化对策基本法》第六章“基金的设置及运用”建立了其国内气候变化基金制度，对适应气候变化基金的建立及使用进行了规定。菲律宾《2009气候变化法》第四部分规定了国家应对气候变化的初始运作基金、国内资金来源和使用原则、接受国际捐赠的主体及赠款使用等。新西兰《应对气候变化法》规定应对气候变化战略研究经费主要来源于中央政府，并规定财政部有权建立或关闭官方减排账户、负责管理注册处登记事务、有权从国家清单署及登记处获取碳排放相关信息。

表：主要国家和地区应对气候变化管理机构一览

二、权力体系外的专业支撑机构必不可少

（一）决策咨询和顾问组织

为提高政府决策、监督、气候影响评估和预测的科学性，很多国家建立了应对气候变化的专业支撑机构。印度政府设立了由总理出任主席的气候变化咨询委员会。法国总理府下的外交政策顾问委员会中设置了一名气候和发展技术政策顾问，在政府的生态和国土资源转型发展部下设立了负责国际气候谈判的特别顾问。菲律宾《2009气候变化法》中新设气候变化办公室和技术专家小组，配合气候变化委员会的工作。

（二）数据报送登记机构

为了保证碳排放的精确、透明及有效，新西兰《2002年应对气候变化法》建立了排放指标的交易簿独立登记制度，详细规定登记处的操作规则和信息公开要求。新西兰国家登记处负责在承诺期内对排放单位（NZEU）的持有、交易、抵消及取消情况进行登记，并与海外登记簿进行信息交流，以保证减排参与者的权利。美国加州AB32法案也建立了温室气体排放报告制度。

（三）国家履约支撑机构

新西兰 《应对气候变化法》设立国家清单署，主要功能是估算新西兰每年各种排放源温室气体的排放量及吸收汇的情况，准备下一年度新西兰的国家温室气体排放报告。为完成这些任务，该署须甄别排放源种类、收集数据、估算排放量及吸收量、评估不确定性、核查数据并保留相关资料和证据以公示。韩国 《低碳绿色增长基本法》 第45条规定政府应当建立国家温室气体排放信息管理体系并将结果每年进行公布。

三、建立应对气候变化的政府问责和监督机制

（一）减排目标的报告与评估

为保证气候变化法律法规中提出的目标措施符合实践进展，德国联邦政府规定每5年一次的报告和政策评估制度。政府部门需要分别向联邦议院、“行动大联盟”和环保部提交气候政策实施情况报告，德国议会根据气候报告评估结果，对中长期气候政策进行修订。德国《巴州气候保护法》规定由巴州环境、气候保护和能源部负责每3年作一个气候保护工作报告，由巴州议会负责每5年对气候法律和战略的落实情况进行一次评价，如果哪个大区未完成目标，可以进行行政问责，没有刑事责任。菲律宾《2009气候变化法》规定国家气候变化委员会应每年向总统和国会两院报告全国气候变化行动计划、法案实施进展和立法建议。各地政府应向国家气候变化委员会报告各地行动计划的实施情况。

（二）气候责任的监督与问责

根据《2009气候变化法》，菲律宾在国会内新设了国会联合监督委员会负责监督法律的实施。该委员会由五名参议员和五名代表组成，分别由参议院议长和众议院议长任命的一名参议员和一名代表共同主持，所需资金由国会拨付。新西兰《2002年应对气候变化法》建立了人事监查制度，规定政府可以派出巡查员，以检查清单署雇员的职责和能力、检查其他相关单位特别是农业、林业相关部门雇员的能力。

（三）公众和社团广泛参与

菲律宾 《2009气候变化法》 开篇明确表明立法目的是为了“充分保护和促进人民享有与自然达到和谐统一健康生态的权利”，把积极应对气候变化提高到了保护人权中的环境权的高度，尤其是在气候立法中强调了性别因素。美国虽然宣布退出 《巴黎协定》并搁浅了《清洁电力计划》，但在州级层面立法依然有所突破，很多社会组织和公众的态度仍然积极。例如在有关环保组织的努力下，美国联邦环境保护局就温室气体对人体健康进行了评估认定，从而将《清洁空气法》 的管辖范围扩展到温室气体。

四、国外应对气候变化管理体制对中国的启示

从韩国、美国加州、菲律宾、新西兰、英国、德国、瑞士等国家和地区的立法经验看，构建应对气候变化管理体系是应对气候变化立法的重要任务之一。中国应抓住生态文明法治建设的契机，通过开展应对气候变化立法，建立起统筹国际国内、协调各部门各行业、明确国家地方职责分工的应对气候变化管理体制，形成政府引导、市场主体、公众参与的气候治理格局，打造执法有据、执法有人、执法有结果的气候法治。

（一）明确政府应对气候变化的管理职责

通过应对气候变化立法调研了解到，地方应对气候变化主管部门的最大立法诉求集中在立法赋权、资金保障和执法有据，即通过立法赋予其获取和管理排放数据、分配和清缴排放配额、监督和处罚排放行为、实施适应气候变化行动、开展区域国际合作等职责，明确相关工作的资金支持渠道，为政府依法行政提供法律依据和法律保障。在开展应对气候变化法律制度设计过程中，应从国家应对气候变化主管机关、行业主管部门、专业机构、社会团体等层面，明确各类主体在气候治理中的角色，分别确定其在应对气候变化管理体系中的职责内容、权力边界和追责依据。

（二）建立政府应对气候变化的目标责任制度

中国自“十二五”中后期开始，已经建立国家对省级政府的碳排放强度控制目标分解落实和责任考核制度。应通过开展应对气候变化立法，赋予碳排放峰值目标、总量和强度控制目标和适应气候变化目标法律地位。为保证应对气候变化目标体系的有效达成，应通过立法逐步建立起控制温室气体排放的目标责任和评价考核体系，规范目标分解的适格主体、目标分解依据、目标落实的责任主体、评价考核程序和目标未完成的追责依据。同时，考虑到中国已经建立了生态文明评价考核制度和环境保护责任制度，在设计应对气候变化目标责任制度时，应力求各类考核制度之间的协同。

（三）建立应对气候变化政府问责机制

中国已出台的《山西省应对气候变化管理办法》和《青海省应对气候变化管理办法》均规定了政府应对气候变化职责的问责机制。《应对气候变化法》的作用不仅是要规范重点排放单位的排放行为，鼓励公众积极参与应对气候变化，更重要的是要规定政府应对气候变化的职责范围、执法程序、执法依据和违法责任，以及行政相对人的救济途径。在法律责任部分，应重点规定气候治理的政府问责机制，以法律形式监督政府管理人员行使气候管理权的执法行为，提高气候执政水平。

（四）提升国家气候治理能力

中国基层政府的气候治理水平是落实应对气候变化目标、贯彻应对气候变化政策、组织应对气候变化行动的瓶颈。中国应充分发挥法律的激励作用：1.规定将应对气候变化的内容逐步纳入国家教育体系，培养国家应对气候变化专业人才；2.将应对气候变化纳入国家职业培训体系，提高各级领导干部和从业者的气候变化意识和科学管理水平，力求建立一支能够胜任气候治理职责的干部梯队；3.加强专业机构建设，通过立法保障排放数据的统计核查、信息收集、系统维护工作，保证及时提供准确的信息，提高编制地方和行业排放清单的能力。