《巴黎协定》 的由来与发展

■文 / 刘焰真 李路路 张斌亮

2015年，《联合国气候变化框架公约》第21次缔约方大会上196个缔约方（195个国家+欧盟）签署了《巴黎协定》，正式对2020年后全球气候治理进行了制度性安排，这是继1992年《联合国气候变化框架公约》、1997年《京都议定书》之后，人类历史上应对气候变化第三个里程碑式的国际法律文本，形成了2020年后的全球气候治理格局。《巴黎协定》 的签署，传递出全球实现绿色低碳、气候适应型和可持续发展的强有力积极信号，为全球应对气候变化工作奠定了坚实基础。

2018年12月15日，在联合国波兰卡托维兹气候变化大会上，经过多轮艰苦谈判，来自全球196个缔约方的代表最终通过了《巴黎协定》实施细则，实施细则依据公平、共同但有区别的责任等原则，基本落实了《巴黎协定》多项条款要求，为2020年后协定的实施奠定了制度和规则基础。

一、《巴黎协定》产生背景

1850年以来，尤其自20世纪70年代之后，全球近地面气温一直处于上升趋势，已经并将持续对地球生态系统和社会经济系统产生重大影响。为应对温室气体增加导致的全球气候变化问题，1992年国际社会通过首个以控制二氧化碳等温室气体排放为主要目标的国际公约—《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》），这是国际社会应对气候变化合作和谈判的起点和基本框架。《公约》区分了工业化国家和发展中国家，强调上述两类国家在应对气候变化问题上承担“共同但有区别的责任”，即“发达国家要对其历史排放和当前高人均排放负责，而发展中国家则仍以经济和社会发展及消除贫困为首要和压倒一切的优先事项”。《公约》约定从1995年起每年举行一次《公约》 缔约方大会，以评估全球应对气候变化进展。

在欧盟等发达国家推动下，1997年《公约》缔约方第3次大会通过了《京都议定书》，首次以国际法律文件的形式对工业化国家温室气体排放限额进行量化。《京都议定书》明确规定：2008年至2012年全球主要工业化国家工业二氧化碳排放量要比1990年降低5.2%。2012年多哈会议进一步确定了《京都议定书》第二承诺期即2013年至2020年的减排目标。《京都议定书》完全坚持了“共同但有区别的责任”与“各自能力”原则，采用“自上而下”的谈判模式，先设定国际社会减排总量目标，并由发达国家承担强制性减排责任，发展中国家则无须承担强制性减排任务，这种刚性要求限制了减排的责任主体，并且执行效果与具体减排指标也存在差距。

随着气候谈判各方分歧加剧，多哈会议之后国际气候谈判进入一个新阶段，其标志是2015年《公约》第21次缔约方大会196个缔约方（195个国家+欧盟）签署通过《巴黎协定》。《巴黎协定》对2020年后全球气候治理进行了制度性安排，与 《京都议定书》强制性减排责任不同，《巴黎协定》 主要确立了“自下而上”的减排路径，强调减排差异性与自主性，通过所有缔约方“自主贡献”达到控制全球气温上升的长期目标。《巴黎协定》 确立了一个相对松散、灵活的应对气候变化的国际体系，是权衡各方诉求后，最大程度上求同存异，鼓励各国积极参与从而达成的微妙平衡。

二、《巴黎协定》核心内容及其实施细则

《巴黎协定》采用“决议+协议”的形式，对国家自主贡献、减缓、适应、损失和伤害、资金、技术、能力建设、透明度、全球盘点等要素做出了安排。《巴黎协定》决议部分包含六大方面内容，正式协议中涉及29个条款，聚焦于《公约》基本原则、三项长期目标、“自主贡献+盘点”等主要问题，确定了指导未来行动的原则和框架。2016年起，国际社会围绕协定的减排目标和实施细则持续进行磋商，并于2018年12月《公约》缔约方第24次大会通过 《巴黎协定》实施细则，基本对自主贡献、减缓、适应、资金、技术、透明度、全球盘点等内容涉及的机制、规则达成共识。

（一）坚持 《公约》 基本原则并兼顾平等

《巴黎协定》及实施细则明确了“共同但有区别的责任”和“平等以及各自能力原则”，强调所有缔约方均有全球减排的责任与义务，同时发达国家与发展中国家在具体减排、资金、技术方面负有不同责任。减排方面，发达国家与发展中国家分别实现与逐步实现绝对减排目标，为发展中国家平衡减排与经济转型赢得时间，为发达国家带头减排增添动力与支持。资金援助方面，发达国家承诺在2020年之前实现每年向发展中国家提供1000亿美元的目标，并进一步提高资金的“可预测性”，强调发达国家在帮助发展中国家减排与适应气候变化过程中发挥主导作用，同时鼓励其他国家在自愿基础上提供援助，反映出资金援助不再只是发达国家的责任，既动员了所有国家又兼顾了公平。在技术方面，实施细则强调要创新应对气候变化技术，培育技术创新有利环境，并且重申发达国家应通过多种方式向发展中国家提供技术支助，加强技术开发和转让方面的合作，以提高国际社会有效应对气候变化的能力。

（二）三项长期目标

《巴黎协定》首次明确提出了有关气候升温幅度、适应能力、资金流向的三项长期目标，具体包括：

1.把全球平均气温升幅控制在工业化前水平2℃以内，并尽一切努力使其不超过1.5℃，从而避免更灾难性的气候变化后果；

2.提高适应气候变化不利影响的能力，并以不威胁粮食生产的方式增强气候适应能力和温室气体低排放发展；

3.使资金流动符合温室气体低排放和气候适应型发展路径。

协定实施细则重申了把全球平均气温升幅控制在工业化前水平2℃以内的目标，强调要认识到适应的重要性以及为适应活动提供公共资金和赠款型资金的必要性，并约定加大适应资金输送力度，争取在减缓资金和适应资金之间达成更好平衡。

（三）“自主贡献+盘点”国际气候体制

“自主贡献+盘点”是 《巴黎协定》及实施细则确立的全球减排行动框架，通过国家自主贡献及公布各自的排放量以确保“透明度”，利用全球盘点促进日益深化的“行动力度”。目前，已有193个缔约方提交了形式多样的自主贡献报告。为增强国家自主贡献可比性，实施细则约定缔约方遵循政府间气候变化专门委员会的排放报告指南测算各自行动排放量，并在2024年共同启动透明度机制。为此《巴黎协定》建立了自2023年起每5年对各国行动效果进行一次全球盘点的机制，要求各缔约方主动汇报和评估应对气候变化行动进展。最新通过的实施细则细化了盘点的信息收集、技术评估、产出情况等重要环节，从而评估在减缓、适应、执行手段和资助等领域应对气候变化的集体进展。各国自主贡献目标和力度也采取“只进不退”的工作机制，各缔约方将按不同国情，每5年更新当前的国家自主贡献，鼓励各国基于新情况、新认识不断加大的行动力度，兑现全球应对气候变化长期目标。

三、《巴黎协定》仍需解决的问题

尽管《巴黎协定》及其实施细则已基本达成，但国际社会对市场、资金、减排目标等内容仍存有一定分歧。

市场方法是寻求绿色发展、减缓气候变化最有力的行动之一，也是气候谈判的核心内容。与其他非全球性规定相比，联合国气候变化框架下的市场方法是以低成本实现减排目标的重要政策工具。目前发达国家可通过清洁发展机制（CDM）向发展中国家购买核证减排量，以抵消其国内部分实际排放。但CDM容易导致核证减排量在卖出国和买入国重复计算，因此《巴黎协定》希望设计新的市场规则。《公约》缔约方第24次大会上，巴西坚持2020年后继续保留《京都议定书》承诺期内的核证减排量，遭到发达国家反对，双方持续僵持导致实施细则未能就市场规则达成一致，相关争议只能留待后续处理。

资金方面，波兰气候大会通过的实施细则取得程序性进展，发达国家同意增强其向发展中国家提供资金支持的信息公开度。但同时，细则也允许发达国家将贷款作为气候资金支持的一种形式，导致商业贷款、股权交易也可能被纳入资金支持范畴，可能使承诺失去意义。另外，各国已达成的到2020年每年提供1000亿美元气候资金的细节和2025年后气候资金支持目标目前仍未确定，只能留待后续磋商。2019年和2020年 《公约》 缔约方会议对气候资金效力的讨论结果，即对财政和技术支持、资金结果和影响的评价结果也将对2020年后气候资金目标和实际落实情况产生影响。

自主贡献方面，2018年波兰气候大会在控制全球气温上升方面缺少雄心，且未明确要求各缔约方增强2020年前减少温室气体排放目标。依据联合国环境规划署发布的2018年《排放差距报告》，按照当前升温速度，12年后全球升温幅度将可能超过1.5℃，给全球环境生态、人文、社会经济带来不可逆转的损失。要想将全球变暖幅度控制在1.5℃以内，就必须在2030年前将温室气体排放削减近50%。尽管《巴黎协定》已提出要努力将气温升幅限制在工业化前水平1.5℃以内，但由于美国、俄罗斯、沙特阿拉伯、科威特等能源大国的阻挠，2018年气候大会仅强调了全球控温2℃的目标，对全球控温1.5℃议题并未予以充分关注，有关雄心的议题只能搁置留待后续协商。

应对气候变化谈判是一项长期、持续的工作。《巴黎协定》及实施细则基本约定了指导未来行动的原则、框架和落实路径，但对市场、减排目标仍有分歧，通过的各项目标也需各国共同努力才能实现。因此，《巴黎协定》及实施细则不是应对气候变化问题的终结，而是全球共同应对气候变化征程的“新起点”，需发达国家和发展中国家共同参与、相互扶持、相互督促、持之以恒，以寻求国际社会绿色低碳可持续发展之路。