农村土地流转中的地方政府行为研究

□刘彧吉

一、农村土地流转的背景、概念与意义

我国在1952年底完成了土地改革，顺利实现了“耕者有其田”的目标，彻底消灭了封建剥削制度，解放了农业生产力。随后，农业合作化运动在农村掀起了一场革命。1978年我国实施家庭联产承包责任制项目，分开了农村土地的所有权和经营权，在当时的情况下激发了农民的农业生产积极性。但是随着经济水平和科技水平的不断发展，我国由计划经济向市场经济转型，个体经营的农业模式不满足于规模化和产业化的农业发展，无法在错杂复杂的市场中提升自身的竞争力，技术能力的短缺也无疑在农业科技不断发达的今天更加凸显。越来越多的农民伴随着城镇化的进程而外出务工，致使土地无心耕种而被闲置，造成了大量土地资源的浪费。使得这种自产自销为目的的小农经济在风云变幻的市场中摇摇欲坠。

农村土地流转在农业发展中扮演着非常重要的角色，它是指建立在土地的承包方和受让方双方平等协商的基础上，将土地的经营权，也就是土地的使用权转让给其他农户或经济组，且土地流转不能用于非农业生产。其中，拥有土地承包经营权的农户在土地承包经营权存续期间有决定土地是否流转和获得流转费用等权力。

农村土地流转是我国重要的民生问题之一，习近平总书记曾强调：“土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。”土地流转有利于形成规模化、产业化的现代农业、农民增加收入和稳定全社会和谐，有效促进城乡融合的发展和深入推进乡村振兴战略的实施。

二、农村土地流转中的现状及困境

随着分税制财政管理体制的实行，使得行政和财政上的分权，让地方政府拥有更大的自主权，农村土地流转政策就各不相同。在实际的流转工作中会出现许多的难题，而破坏了农民在土地流转中的主体地位，损坏了农民的利益。其主要有以下的表现形式。

(一)土地流转的法律制度较缺乏。从20世纪80年代初到2007年期间，我国关于农村土地流转的法律机制在不断的完善，但由于各地情况差异较大，地形、气候等也不同，所以仍然需要地方政府来制定具体的土地制度。部分法律条文的内容较于笼统，缺乏对农村土地流转实质性的指导，致使多数农村土地流转具有盲目性和随意性，虽然双方都会签订农村土地流转的合同，但缺少对于双方的权责及不规范行为等条例的标注，使得农村土地流转纠纷逐年上升，不利于社会的稳定和谐。

(二)强制决定土地流转价格。政府是人在进行治理的，为了保证社会经济的发展，地方政府也会和社会中的其他主体一样实现自身利益最大化，会选择成本低但收益高的决策[1]。土地流转大多数是招商引资来进行的，政府作为“代理人”与企业商讨价格，政府通常会为了项目尽快落地并快速完成绩效考核目标，而偏向于企业所制定的低价格，从而损伤了老百姓的利益。农村土地流转的价格多数是地方政府与企业商谈，企业为了自身利益的最大化，所以会压低农村土地流转的价格，低廉的价格打击了农民的积极性，严重还会影响干群关系，阻碍了土地流转工作的顺利开展。

(三)风险防控机制不健全。随着科技水平和经济水平的不断提高，为更好地解决“三农问题”，中央和省级政府出台土地流转政策并将此项工作纳入到政府的绩效考核。部分市县政府会以政府流转的土地面积大小来衡量政府的能力，各地方政府便加入“锦标赛”中，地方政府在招商引资中并没有考察企业的经营制度和运作模式，企业与政府之间没有健全的风险防范机制，当被引入的项目不适应本地区的发展时就会有很高的风险。政府在土地流转之前没有对种植作物市场进行细致的调查，没有考虑到经济作物在销售中所存在的实际困难，当企业的资金断裂而无法正常经营时，就会造成农民的经济损失和土地资源的巨大浪费。

(四)流转后农民的基本保障危机。土地是农民依偎生存的要素，一旦脱离了耕种几十年的土地之后，传统农民如何再就业成为了十分重要的问题。目前我国的农村社会保障机制仍然不健全，土地依然是农民不可分割的一分子。因为通过招商引资的企业通常自身有团队人员且大多数是机械化操作，这使得留村依靠传统农业生存的农户面临失业的困境。

三、政府在土地流转中的行为分析

“经济人”假设是公共选择理论中的主要假设，它的含义是指人都是自利主义者，人们会在约束的条件下使自身的利益最大化，社会的本质也是一种选择，每个人在经济市场上进行私人选择，在政治市场中也不例外[2]。中央通过财政分权、行政分权等方式把权力下放给地方政府，地方政府通过看不见的手干预市场，其行为更偏向于“经济人”的行为，更多的在于追求GDP的增长，表现的是政治市场中经济人的行为，从而忽视了公共事业方面。

在委托-代理理论中，中央政府是“委托人”，地方政府是“代理人”，中央政府会维持其权利与权威，保证地方政府对中央政府的命令严格执行。但因其各个地方的经济发展有所不同，中央政府无法对各个地方实施考核，地方政府就会对中央政府的考核达到一种“共谋现象”来应付其检查。所以导致部分政策或者是命令没有及时并准确的实施。

(一)逐步完善农村土地流转法律法规。完善的法律法规是促进农村土地流转健康有序发展的必要条件，部分法律内容滞留于当今时代的快速发展，所以在实践工作中缺少法律法规的有效支撑。立法机关根据地方的实际情况来完善顶层设计，使流转合同的签订和流转的流程更加标准化，使得农村土地流转工作有章可循，保证农民在土地流转中获得收益，提高农民的主动性和积极性，减少在土地流转实践中的纠纷，确保农户的主体地位，使农村土地流转健康良好的发展。

(二)建立市场化的流转价格体制。我国由计划经济转向市场经济，需要让市场来发挥其主体作用，每块土地的交易价格要让市场来决定。为使得农村土地流转的顺利开展，缓解因流转价格而引发的纠纷问题，需要进一步强化市场对土地流转价格的影响，向农民公示土地流转的信息、价格、面积等内容，让土地需求方与土地供给方基于平等的位置。

(三)大力培育新型农民。多数农民所受的文化程度较低，对于土地的理解依然停留在过去，作为依靠传统农业维持生活的农民来说，土地是维持他们基本生活的最后一道不可攻破的防线，所以农民再就业的现实问题日益显现。政府要大力培育新型农民，对农民进行思想引导，通过各种形式来加大农村土地流转的政策宣传，使农民真正地了解到农村土地流转的意义，提供农民例如餐饮、旅游等方面的职业培训，进一步培养农民市场经济的意识，脱离传统的农业模式，一定程度上增加农民的收入，提供给农民更多从事各个产业的工作机会，使他们的生活有一定的保障。

四、结语

我国重要的民生问题就是农村经济的发展问题，对农村土地的合理开发与利用是解决民生问题的核心关键，实现农村“脱贫攻坚”的重要方式就是要依靠合理有序的农村土地流转。积极的地方政府行为既可以促进农村经济的健康稳定发展，又对改善农民生活和农业产业发展具有重要意义。农村土地流转将传统农业的种植方式转化为了规模化、产业化的现代化农业，适应了农村农业结构的不断调整，增加了农民的收入。不断完善法律法规的建设，建立市场化流转价格体制和加大新型农民的培育力度，更好地解决在实践工作中所遇到的困难，使得农村土地流转工作可以更加有序、合理的进行，深入推进乡村振兴战略。