加强乡镇财政履职能力建设的思考与对策

●刘林林

乡镇财政是最基层的一级财政，是我国财政体系的重要组成部分。在加强财政收支管理、促进农村经济社会事业发展、巩固农村基层政权等方面，担负着重要职责。随着农村综合改革近10多年的深入推进和公共财政体制的健全完善，乡镇财政的职能作用逐渐凸现，地位极为重要。当前，为适应强农惠农、精准扶贫脱贫、乡村振兴战略等使命任务的需要，各级财政部门群策群力、积极应对，努力提高乡镇财政履职能力，确保中央各项涉农政策的执行落实落地落准。在具体工作实践中，乡镇财政仍然面临一些实际困惑与现实考验。针对这些问题，既需乡镇财政积极客观面对，也需上级部门研究解决。为此，以湖北省为例，本文就加强乡镇财政履职能力建设提出一些思考与建议。

一、乡镇财政履职能力建设近年取得的成效

2012年，财政部、中央机构编制委员会办公室、国家公务员局印发《关于加强乡镇财政队伍建设的意见》（财农改〔2012〕1号）以来，湖北省高度重视加强乡镇财政履职能力建设，进一步统一理顺了乡镇财政管理体制，明确了乡镇财政职能，突出加强了乡镇财政专管员制度建设，加大了乡镇财政所规范化建设力度，落实了乡镇财政资金监管，通过各级重视、上下同心、共同努力，乡镇财政在农村经济社会发展中发挥了不可替代的作用，赢得了各级党委政府的一致认可。

一是政策法规支持得到加强。随着一系列强农惠农富农政策的出台，乡镇财政在履行收支管理、财务管理等传统职能的同时，大大加强了乡镇财政性资金资产监管。2012年以来，湖北省财政厅高度重视乡镇财政政策法规的引领作用，相继印发了 《关于加强乡镇财政队伍建设的意见》《湖北省农村集体“三资”管理办法》《关于加强乡镇财政资金监管能力建设的指导意见》《乡镇财政资金监管明责确责办法（试行）》《关于支持乡镇财政加强资金监管工作的指导意见》等一系列重要性文件。近三年来，各县市（区）为进一步贯彻落实上级精神，结合本地实际，制订印发操作性较强的实施细则或办法近1000多部，为推进乡镇财政建设，提高乡镇财政履职能力，提供了强有力的政策依据和行动支撑。

二是乡财体制运行顺畅。按照“乡财县管”的财政体制要求，2017年全省符合财政部乡镇财政基本信息报表口径的乡镇财政所1193个，已成熟实行 “乡财县管”的有1192个，实行率为99.99%。目前，县级财政加大了对乡镇财政的业务指导，在基础建设、沟通协调、考核管理等方面进行加强和改进，乡镇财政在执行财政制度上严格规范，乡镇财政干部履职尽责能力明显提高，上级财政对乡镇财政的管控持续增强。同时，通过加大财政转移支付力度等一系列措施，着力调整财政分配关系，积极引导财力向基层倾斜，切实增强乡镇财力。

三是专管员制度建设推进有力。为充分发挥乡镇财政就近、就地优势，加大对强农惠农资金、民生资金和财政专项资金的监管力度，各地积极推进乡镇财政专管员制度建设。全省乡镇财政专管员18306人，按照人岗相适的原则，各地实行了网格化管理，落实了专管员包村、驻村、考评等系列工作机制和相关制度。比如：丹江口市出台《丹江口市乡镇财政包村专管员制度》，沙洋县制订《沙洋县乡镇财政驻村专管员考评表》，大冶市实行了《财政专管员互审互查制度》等等，确保了乡镇财政专管员在履行政策宣传、财务管理、资金拨付、项目监督等职责方面做好做细做实，提升了乡镇财政履职效能。

四是创建工作成效明显。按照湖北省财政厅《关于开展规范化乡镇财政所创建工作的指导意见》的标准和要求，全省的市县乡三级财政结合本地实际，科学筹划、精心制定、创建方案，按照规划先行、整体推进、分步实施的步骤，截至2018年11月，全省1206个涉农乡镇财政所中有1062个申报创建达标，创建达标率为88.06%。通过此举，优化了各类软硬件设施，改进了监管手段，增强了服务能力，有效推动了乡镇财政所的自身建设，达到了乡镇财政管理科学化、精细化的要求。

五是资金监管落实到位。在《湖北省乡镇财政资金监管办法》《关于进一步明确乡镇财政资金监管责任的暂行规定》等制度办法明确的监管范围、要求、责任基础上，通过厘清监管责任、夯实监管基础、改进监管手段、加强重点激励的途径，启动了乡镇财政资金监管能力建设专项活动，对全省近三年1272.49亿元乡镇财政涉农专项资金（补贴类和项目类）进行全面覆盖与就地监管，有力推动了农村集体经济建设，促进了监管工作的有效落实，提高了乡镇财政资金使用绩效。

二、当前乡镇财政面临的困惑与考验

（一）主要困惑

一是乡镇财政体制的困惑。从2003年开始，湖北省积极推进乡镇综合配套改革，从紧设置乡镇工作机构。每个乡镇设3个内设机构、1个直属事业单位即财政所（加挂经管站牌子）。因此，乡镇财政所是乡镇政府的直属事业单位，属于法定的行政隶属关系。按照《预算法》一级政府一级财政的设置要求，乡镇财政所也是乡镇政府的重要组成部分。目前，从经济和社会发展的角度来看，实行乡财县管，对于缓解乡镇财政危机，稳定和保障乡镇机构正常运转，推进农村集体经济建设和社会发展，发挥了极其重要的作用。从财政系统内部运行来看，乡财县管相当于乡镇财政所的人钱物，由县级财政说了算，而不是乡镇政府说了算。由此造成的问题是：法定隶属关系与实际隶属关系不对称，也使得很多情况下，乡镇政府不经过县级财政，直接对乡镇财政所进行指挥；相对地，乡镇政府每天或每件事都去请示报告县级财政，也十分繁琐，难以一一落实。最终，只要是县级财政和乡镇政府的命令或指示，乡镇财政所都要听，职责内外的事都去做，难以划清职责边界，造成乡镇财政体制上的困惑。

二是乡镇财政职能的困惑。目前，乡镇财政主要职能的依据是2012年湖北省财政厅、湖北省机构编制委员会办公室、湖北省人力资源和社会保障厅、湖北省公务员局联合印发的《关于加强乡镇财政队伍建设的意见》中明确的13项职能。2016年以后，乡镇财政职能在履行相关管理和服务职能的基础上，重点放在乡镇财政资金监管上。在履行乡镇财政职能的实践中，由于职能定位不清不准，问题时常发生。比如“越位”问题，在全省耕地地力保护补贴工作中，乡镇财政专管员对于农业部门报送的登记数据被动“补位”工作，要解决其补贴面积登记中的漏登、错登等问题，相当于进行重新登记和核实。再如“错位”问题，项目资金应按照“谁申报、谁确定、谁负责”的原则，财政部门本应退出资金项目申报、审批等环节，但目前乡镇财政仍然承担着项目资金的监管主体责任，在其为资金申请表的项目验收栏签字盖章后，项目主管部门才向项目实施单位分配资金，未严格实行退出机制，职能错位。

三是乡镇财政待遇的困惑。第一，经济待遇滞后。2005年乡镇机构改革后，乡镇财政干部一直按照“参公”身份落实工资待遇。但在2016年职务与职级并行改革时，乡镇财政所人员却没有被纳入改革范围。乡镇财政所人员与公务员及参公管理事业人员的待遇逐渐拉开。随着公务员落实双职并行职级晋升政策，乡镇财政所人员与公务员及参公管理事业人员的待遇档次将越拉越大，对乡镇财政干部来说，无法起到激励作用。第二，成长空间狭小。“上面千条线，下面一根针”，这是形容乡镇财政重要地位的鲜明写照。但是在现实中，一方面乡镇财政干部受公务员调任条件制约，难以进入党政机关；另一方面，县级财政系统“人满为患”，向外交流较少，内部纵向交流更是难上加难。

四是乡镇财政可持续发展的困惑。乡镇财政工作是一项光荣而神圣的职业，随着时代变迁，乡镇财政不再有过去的“风光无限”。一方面，考虑到待遇、责任、风险和发展空间等多方面的因素，年轻人宁愿报考乡镇政府公务员，也不报考乡镇财政所，乡镇财政所的新生力量和人才储备不足；另一方面，由于职能的转换，乡镇财政既要为群众、各种乡村项目及预算单位服务，还要应对上级各层的督查问责，压力较大。

（二）重大考验

一是地方机构改革变化带来的考验。地方机构改革是深化党和国家机构改革的重要组成部分，是推进国家治理体系和治理能力的重要环节，也是机构调整、人员变动、利益分配的关键时期，乡镇财政一直履行着行政职能，能否在改革的步伐中改变乡镇财政机构性质、转换人员身份或者提高相关待遇，这是当前乡镇财政干部最期盼最关心的一件大事，对于检验乡镇财政干部的大局意识与个人切身利益是一次重大考验。

二是对乡镇财政干部履职能力的考验。乡镇财政干部人员老化、青黄不接，补充渠道困难已是当前现状。同时，乡镇财政所现有人员知识结构更新困难，履职能力难以提高，许多专管员已不适应新时代对乡镇财政干部队伍素质提出的新要求。如何提高乡镇财政干部素质迫在眉睫。

三是乡村振兴战略任务带来的考验。乡镇财政是乡镇政府的重要职能部门，承担着乡村及以下地方国家和集体资金的监督管理，承担着党和国家强农惠农政策的落实，是党和国家“三农”政策与农民对接的桥梁和纽带，是实施乡村振兴战略的一股不可忽视的重要力量。能否完成党和人民托付的乡村振兴战略任务，乡镇财政深感任务艰巨。

四是需要扎根基层无私奉献的考验。乡镇财政面临的地理环境、经济条件、生活设施、信息渠道等方面，相比省市县（区），要落后得多，特别是湖北省武陵山区、秦巴山区、大别山区、幕阜山区30个贫困县市（区）所属411个涉农乡镇财政所，占全省总数的34.1%，很多地方山高路远、环境险恶、条件艰苦，笔者曾到恩施宜昌等地山区乡镇财政所调研，有干部反映去乡镇财政所上班的路途比去北京还远、还难。这就决定了干好乡镇财政工作要经得起折磨、耐得住寂寞、沉得住性子，如不发扬扎根基层无私奉献的精神，是无法完成任务的。

五是资金监管追责问责的考验。目前，各级巡视、巡查、审计、督查、检查、暗访等已成为常态，稍有不慎，就会“中枪”。一旦出问题，只要是乡镇的资金与项目，各级纪委监委都会追究乡镇财政的责任，使得有些乡镇财政干部身感压力之大，责任之重。

三、对加强乡镇财政履职能力建设的建议

加强乡镇财政履职能力建设是一项打基础、固根本、利长远的系统工程。工程建设的好坏，关系到农村集体经济建设与社会发展的好坏，关系到农村基层政权的正常运行与巩固。随着乡村振兴战略、厕所革命以及加强和推进乡村治理能力建设的全面展开，乡镇财政履职能力建设尤为迫切。因此，针对当前乡镇财政面临的困惑与考验，本文提出以下建议。

（一）与时俱进，更新观念，高度重视乡镇财政履职能力建设

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为引领，提高政治站位和认知能力。服务三农、巩固基层、促进乡村振兴，是习总书记和党中央一致关注的重点，也是当前乡村治理体系和治理能力现代化的重要内容。乡镇财政履职能力建设也是乡村治理体系和治理能力现代化的关键环节，要把加强乡镇财政履职能力建设放在全局大局的高度来认知来谋划，精心抓好顶层设计，注入新时代强大的思想和活力，不断强化和灌输省市县（区）深入推进乡镇财政履职能力建设的紧迫意识与责任意识，在各级决策层领导层引起高度重视，确保尽早纳入党委（组）议程，尽快进入建设轨道。

（二）加强研究，倾斜支持，不断完善乡财县管财政体制

继续推进和坚持乡财县管财政体制，是当前和中长远时期乡镇财政工作运行和发展的重要保障。县级财政是连接乡镇政府与乡镇财政的重要桥梁和纽带。任何事物的发展模式都有正反两面性，乡财县管财政体制同样也是如此，加强对乡财县管财政体制缺陷的研究与解决，应重点关注县级财政。一是建立乡财县管新型工作机制。县级财政应主动与乡镇政府就乡镇财政的日常工作、重点工作，以及县乡两级安排中容易重复交叉、相互扯皮而造成误解误事误工的问题进行磋商，制定科学合理、运行顺畅、操作便捷的工作机制，确保乡镇财政工作有条不紊、忙而不乱。二是加大对乡镇财政的支持力度。乡镇财政是基础的财政单位，难免苦累，加强对乡镇财政的关心和支持是县级财政的直接责任。2018年8月，湖北省出台印发的《省财政厅关于支持乡镇财政加强资金监管工作的指导意见》（以下简称《意见》），是对乡财县管乡镇财政体制的丰富完善与有力补充，是对乡镇财政工作的强化与优化。为此，县级财政要严格落实《意见》精神，抓好组织领导，筹划好落实方案，强化各层各级责任，把支持乡镇财政作为完善乡财县管的有力措施。

（三）清晰定位，明责确责，充分发挥乡镇财政职能作用

一是清晰定位财政职能。要坚持 “有所为、有所不为”的思路，进一步理顺乡镇财政职能，清晰乡镇财政定位，确定责任范围。比如，湖北省积极推行《乡镇财政资金监管明责确责办法（试行）》（以下简称《办法》），就是要解决乡镇财政专管员在资金监管履职中 “缺位、越位、错位”的问题，以进一步调动广大乡镇财政干部的积极性，提高乡镇财政干部队伍的履职能力，确保乡镇财政工作取得实效。二是落实明责确责。乡镇财政工作的好坏关键在于抓落实。如何落实，就目前来讲，就是抓上级政策文件贯彻的落实，抓具体工作责任的落实，主要做到三个“到位”。即：学习领悟《办法》的境界要到位、运用到实际工作中的力度要到位、加强责任兑现的考核要到位。三是紧跟改革步伐适应职能变化。地方机构改革正在紧锣密鼓地进行，县级财政相应职能要进行调整，部分经济发达镇要释放活力，事权财权要归位。乡镇财政必须紧跟改革步伐，积极调整优化职能，稳妥适应改革后的形势任务变化，充分发挥职能作用，更好地为农村集体经济和社会发展服务。

（四）积极作为，不断创新，提高乡镇财政干部待遇

一是大力保障乡镇财政干部经济待遇。由于湖北省各县市区经济发展不平衡，乡镇财政工资核算方式种类不一，乡镇财政干部对经济待遇的需求在实际工作过程中还不能充分体现。这就需要县级财政因地制宜，积极作为，充分结合本地实际，科学有效地安排好财政预算。比如：增加乡镇财政干部工作补贴额度（目前，省级层面正在征求乡镇干部工作补贴标准的意见），做到向基层倾斜，足额保障基层工作正常运转，更好地为基层服务。二是创新岗位晋升渠道。目前，乡镇财政所属于事业单位。一方面，大力鼓励乡镇财政干部参加国家经济财会类等专业技术考试，提高职称等级，解决工资待遇不高的问题；另一方面，要加紧衔接国家改革政策。2018年7月6日下午，中央召开全面深化改革委员会第三次会议，会议审议通过了《关于开展县以下事业单位管理岗位职员等级晋升制度试点工作的实施意见》，为乡镇财政所现有的管理型干部提供了难得的机遇。职员等级晋升制度的建立，拓展了乡镇财政所事业单位管理人员的职业发展空间，乡镇财政应做好一切准备，积极参与，维护好自己的切身利益。三是加强政治关心。按照“想干的给机会，能干的给岗位，干好的给地位”的选人用人原则，县级财政要积极做好优秀乡镇财政干部的推荐和交流工作；地方党委组织部门要加强统筹，积极考虑，确保乡镇财政干部工作有激情、做事有奔头。

（五）加强铸造，完善措施，培养高素质的乡镇财政干部队伍

一是加强铸造与培养，挖掘乡镇财政干部队伍的成长因子。首先，在思想觉悟上抓提高。要让乡镇财政干部意识到只有不断学习才能跟上财政改革与发展的步伐，才能适应新形势下的财政工作要求。其次，在学习方法上抓创新。定期或不定期邀请财经类专家或领导干部进行授课，适时组织乡镇财政干部走出去看一看，以提高乡镇财政干部队伍做好本职工作的能力和破解难题的能力。最后，在激励机制上抓完善。将学习情况与干部绩效考核挂钩，真正做到学习工作化、工作学习化。二是注重制度创新，增强乡镇财政干部队伍的生命力。一方面，坚持选拔聘任制度。吸收更多操作性、服务性或高学历的人才进入乡镇财政队伍。推行竞争上岗、轮岗交流制度，使乡镇财政干部在不同环境和岗位上经受锻炼。另一方面，进一步完善考核办法。制订出适合乡镇财政工作的考核指标体系和具体的考核量化标准，加强对考核结果的综合分析，为合理调整使用干部创造更多有利条件。三是突出履职能力建设，提升乡镇财政干部队伍的综合素质。把加强乡镇财政干部队伍履职能力建设放在突出、重要的位置上，研究制订乡镇财政干部履职能力素质标准。重点围绕政治思想、业务知识、实践创造等方面，提高乡镇财政干部勇于担当、甘于奉献，依法行政、科学理财，协调各方、服务群众，开拓创新、狠抓落实的履职能力。

（六）遵纪守法，抓好防控，永葆为人民服务的财政本色

坚持“老虎苍蝇一起打”，加强整顿不治之风、严肃纪律规矩、扎紧制度笼子是党的十八大以来，钢性治党、铁腕反腐的重要体现和举措。做好乡镇财政工作，提高履职能力不仅要监管别人，更要监督好自己，只有洁身自好、保持清白，才更有说服力，所谓“打铁还需自身硬”就是这个道理。乡镇财政具体要做到三点：一是加强日常学习，时刻铭记纪律底线。要充分开展每周组织的理论学习和每月的党日主题教育活动，加强 《中国共产党章程》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编》等规定和资料的学习，不断深化理解，入心入脑；同时组织观看中央和省委巡视组推荐的反腐典型案例影视教育片，让活生生的严重违纪违法案件，进入思想、进入心灵，深刻督促自己反思，达到“见不贤而内自省”。二是加强自我净化，时刻提醒纪律红线。乡镇财政要定期或适时组织民主生活会，开展批评和自我批评。乡镇财政干部自身要有积极担当、坦诚相见、拉拉袖子的思想境界和觉悟，相互之间要搓搓背、红红脸、流流汗，时刻自我警醒，做好自我防范工作。三是加强内部控制，时刻筑牢纪律防线。加强乡镇财政廉政建设必须要进行内部控制。通过岗位不相容、相互监督、内部审计等一系列的有效规定与措施，夯实自身安全基础，永葆队伍本色，筑牢廉政阵地，维护新时代财政卫士的良好形象。■