农民政治参与的起点和发展状况(1978.12～1989.06)

□张 露

一、引言

2018年中国改革开放迎来40周年，这40年间中国波澜壮阔、沧桑巨变的历史图景，为人们展现出未来的光辉前程。经济高速发展的同时，中国仍然是一个农业人口占大多数的发展中国家。习近平总书记在党的十九大报告中提出，我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。基层群众自治制度是我国基层民主建设的主要表现形式，扩大农民政治参与能够保障基层民主有序发展。改革开放后，为适应农村社会状况的转变，村民自治应运而生，农民开始正式参与到民主政治活动之中，揭开了基层民主建设的帷幕。

习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的讲话，将改革开放划分为四个阶段。1978年12月到1989年6月是改革开放的第一阶段，也是农民政治参与的起点，特殊的历史背景下衍生出的各项法律政策，是对于村民自治的初步探索，其中暴露的问题凸显出当时的社会矛盾，为我国基层民主建设找到突破口。对改革开放第一阶段农民政治参与的研究，为理解后续的农民政治参与问题起到铺垫作用。本文将循着改革开放的脉络，继续将农民政治参与的发展与问题加以进一步拓深研究。

二、1978～1989年农民政治参与的历史背景

中国延续千年的封建专制统治，历来奉行“三纲五常”“君君、臣臣、父父”的封建传统思想。即便是国民党统治时期，高压政治之下的老百姓也没有任何权力。进入革命战争年代，虽然中国共产党在根据地和解放区实行了新型民主，但是战争之中，不可能有真正的群众自治。建国之后，对于社会主义建设的探索从未间断，苏联解体造成的冲击，迫使我国必须马上找到属于自己的发展道路。很长一段时间，社会主义缺乏制度化、法律化，人民当家做主的权力难以保证，而封建残余思想也影响着党政干部从事领导工作的风格[1]。

20世纪50年代，毛泽东同志在检阅国庆游行队伍时，发现了自行组织参加游行的居民队伍，大为高兴，遂提议将机关、工厂、学校外的居民组织起来，建设居民自治体系。1954年12月，《城市居民委员会组织条例》正式颁布，各种群众自治组织在城市中普遍建立起来，只是这种自治的形式尚未推广到农村。直到十一届三中全会以后，家庭联产承包制的推广，改变了农村既有的社会格局，它使农民获得了财产权利和变换身份的自由。在这种形势之下，一些农民开始自发建立自治组织。1980年，广西宜山等地的群众就以自然村为基础初创了“村委会”[2]。1981年，山西省垣曲县东窑村率先开始建立各种形势的村民自治组织，比如婚丧理事会、养殖协会、好家庭品评会、老尊协理会等[3]。伴随着农民在经济组织中地位的提升，主人翁意识的觉醒以及农村社会中急需一个组织解决社会生活中的矛盾，于是，村民委员会应运而生。

三、1978～1989年农民政治参与政策理论的梳理

党的十一届三中全会彻底批判了过去的错误，重新确立了“解放思想，实事求是”的思想路线，纠正了过去农村工作中“右”的错误，为农村生产力发展扫除障碍。家庭联产承包制的实行、农村改革中的新问题和农民素质的提高，都催生了村民自治这一形式的出现。为了保障村民自治的合法性，杜绝宗族宗教势力干扰，避免再度回归到旧的封建的管理方式，尽快以法律形式规定和规范农民政治参与行为迫在眉睫。

我党在十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中，制定了“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主”的方针。1982年1号文件全国农村工作会议纪要中，肯定了十一届三中全会以来的农村政策，对于现在农村工作中的问题加以剖析。尤其是对于农村社队基层组织涣散，甚至瘫痪、半瘫痪的状态予以指出，并且给予有效的政策指导，支持基层组织建设。1982年五届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》中明确规定：“村民委员会是基层群众性自治组织。”相关法律政策的颁布实施，极大鼓舞了农民群众的参与热情。1981年开始，广西、江苏相继出现村委会，1983年开始在全国普及。这一时期，村民自治仍处于初始阶段，农民政治参与过程中暴露出政治冷漠、消极对抗、贿选等问题，许多章法还有待建立。

为推进农村的民主建设，保障人民当家做主的权力，切实维护农民政治参与有序性。1987年1月，《村委会组织法》提交全国人大第19次常委会讨论，经历1次代表大会和3次常委会的反复审议讨论，终于在1987年11月24日六届全国人大第23次常委会通过。历经10个多月的漫长调查研究和修改，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)(草案)》正式颁布，这项法律在民主制度方面的规定主要体现在三个方面：第一，确定农村基层实行自治体制,改变了过去乡政府和村委会之间的行政隶属关系，变领导关系为指导关系。第二，提出新要求，村委会成员必须由村民选举产生。第三，村民会议被赋予重要决策权力，贯彻了直接民主的原则[4]。这种以自治形式体现出的民主制度，对于推进我国农村的民主建设，发展基层社会民主，改革农村领导体制，具有重要意义。

四、1978～1989年农民政治参与中的问题及对策

(一)主要问题。国家政策的颁布是为了解决农村建设中的问题，但是国家的好意，农民未必领情，个人利益不时与集体利益产生冲突。过去以集权为背景的农村社会，尚且可以依靠行政命令和集体经济去化解矛盾，目前这种方法已不奏效。个体经济从集体经济中剥离，家庭联产承包制实施以来，农民个体生产能力的提升，造成国家利益与农户利益的矛盾就表现的更直接了。这一时期的农民政治参与表现出如下问题。

1.名义上的指导实际上却仍然是领导。《村委会组织法》规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。过去人民公社时期的村组织行政化程度高，形成带有极大惯性的乡村体制，村干部成了国家利益的代表而非村民代表。

2.计划生育和殡葬改革与农民传统文化发生冲突。这一时期农民的生活水平和文化水平还比较低，封建主义思想影响较深。新的生育政策和殡葬制度与农民传统观念中的理解大相径庭，村委会工作难以展开，部分村干部认为这是一个“得罪人”的苦差事，工作积极性差。

3.少数村干部的不规范行为难以得到制约，农村自治有名无实的忧患尚存。党风没有得到根本好转，农民的素质又普遍偏低，少数村干部工作中以权谋私，甚至在村里“横行霸道”，干群矛盾大。

4.地方宗族势力、宗教势力的干扰仍然存在，贿选现象的产生也破坏了选举的公平公正。由于传统观念的影响，不少群众对政治参与行为反应冷漠，认为选举只是走形式，跟自己无关，缺乏参与积极性。

(二)对策建议。对于上述问题，这一时期也提出了很多积极的建议。首当其冲就是要正确理解《村委会组织法》，并将其理论内涵应用于实践工作。

1.应该明确乡镇政府与村委会的关系是指导而非领导。乡镇政府对村委会实行指导，不是行政工作的指派下发，也不是上级部门对下级部门进行行政管理，而是在尊重农民意愿前提下而实行的民主自治原则下的指导[5]。乡镇政府不能用行政命令去领导村委会，而应该遵从农民意志，按照村委会自己的意愿去进行工作，让农民真正能够办理自己的事情。

2.根据本村实际情况，制定村规民约。《村委会组织法》第十六条规定：村规民约由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督、执行。村规民约是介于国家法律和民俗道德之间的一种行为规范，经全体村民讨论并亲自制定，既是村委会活动的重要内容，也是村民进行自我教育和自我约束的重要手段[6]。村规民约的制定对于提倡社会主义道德，反对封建腐朽思想，维护农村社会秩序，建设社会主义精神文明具有重要意义。

3.将基层干部的培训重点由乡干部转移到村干部上。加强村干部的思想教育工作，增强思想觉悟，提高政治素养，改变目前村干部文化素质低下的问题。

4.制定相应规范，保障农民政治参与合法。各地区应该根据地区特点制定相应的《村委会组织细则》，颁布本地《村委会组织法细则实施纲要》，规范选举行为，对于违规行为有严格的管控，从政策上保障农民政治参与的合理合法，帮助农民树立起公民权的观念。

五、结语

农民参与到基层民主建设之中，不仅可以行使人民当家做主的权力，还能把上级政府难以监管到的地方管好，解决上级政府无力解决的问题，减轻上级政府负担，并且在这一过程之中，培养农民的民主意识，为我国建设社会主义民主政治打下坚实基础。这一时期的农民政治参与，好比蹒跚学步的婴童，还有很多困难需要克服，很多问题亟待解决。但是勇敢地迈出这一步，对于整个中国的基层民主建设都有着无可替代的重要意义。