山区贫困县创新发展壮大村集体经济的思考——以湖北省竹山县文峰乡为例

●杨 华 陈芳芳

村级组织作为我国最基层的一级政权组织，发展壮大村集体经济事关基层政权稳定，事关构建脱贫长效机制，促进乡村全面振兴，事关全面建成小康社会的目标在广大农村的有效实施，对于加强基层组织政治建设、经济建设、文化建设，实施现代治理等诸多方面具有十分重要的意义。

习近平总书记指出：“要坚持党在农村的基本经济制度和基本政策，把发展壮大村级集体经济作为基层党组织一项重大而紧迫的任务来抓，着力破解村级集体经济发展难题，增强基层党组织的凝聚力，提高村级组织服务群众的能力。”集体经济发展一事已上升到党和国家层面，得到了高度重视，成为了“三农”工作的焦点任务之一。

经济“空壳”村的问题不是某一个地方的特有现象，在山区县特别是在贫困山区县，贫困村脱贫问题亟需解决。集体经济“空壳”村问题到底出在什么地方？发展壮大集体经济的出路在何方？对此，笔者对湖北省竹山县文峰乡10个村进行了认真走访调研，综合村干部意见建议，结合当前各级政府出台的有关支持村集体经济发展的政策和文峰乡实情，提出创新发展方案，以期对农村集体经济发展难的问题起到参考作用。

一、山区贫困县村集体经济发展现状

湖北省竹山县是国家级贫困县，全县17个乡镇244个村。选择该县的文峰乡调研集体经济发展难的问题具有一定代表意义。

（一）集体经济发展优势明显

湖北省竹山县文峰乡地处县城东边，相距12公里，竹房路、十竹路两条国道、省道经此通过，区位优势、交通优势明显，是全县“竹房城镇带”“太河片区”“十竹路片区”开发重点乡。全乡1.52万人，属于典型的农业乡，全乡无一家应税企业，财政收入主要靠政府财政投资，2019年度收入目标任务只有262万元，是全省深度贫困乡镇之一。所辖共10个村，其中有三个村属于省定贫困村。自2016年以来，在国家扶贫攻坚、乡村振兴发展战略的实施中，全乡基础设施、产业发展、乡风文明等发展非常迅速，乡域总体发展实力提升很快。显著的区位、地理优势和不断增强的乡域经济整体发展实力，为集体经济发展奠定了良好基础，集体经济发展优势明显，在山区贫困县中，具有一定代表性。

（二）集体经济发展成效不明显

竹山县文峰乡的乡情，对于集体经济发展来说，先天优势良好，联动效应显著，经济“空壳村”脱贫步伐理应很快，全乡集体经济发展理应具备一定实力，但事实并非如此。截至2018年12月底，扣除村干部工资性收入 （按照农村集体经济组织财务管理制度，村干部工资应记入集体收入）后，全乡10个村集体收入共计81.9万元，村平8.19万元。按资金来源分，财政转移支付资金30万元；驻村单位帮扶款，项目建设征占地补、赔偿款，代管农户土地流转费，贫困村脱贫奖励，村集体固定资产拍卖，全县光伏产业用于困难村发展奖励等资金高达51.9万元，占比63.36%，其中仅征占地补、赔偿款收入41.8万元，且基本上都要赔偿到农户，村集体实际上是无此项收入。按精准扶贫“有稳定收入方可算作村集体收入”的政策口径，只有30万元财政转移支付资金才能算作集体收入，村平3万元，实际上占集体收入的比重达100%，全乡10个村属于典型的“空壳子”村，村级组织“无钱办事”的实际问题没有得到解决。

（三）支持措施没有撬动集体经济发展

笔者在调研中了解到，自2016年以来，文峰乡党委政府就把支持集体经济发展作为了重要工作，采取了过硬措施，多方式支持各村发展集体经济，着力解决“空壳子”村问题。

1、政策支持保障发展。先后出台了《文峰乡农村集体“三资”管理办法》《关于发展壮大村集体经济的意见》，使各村在发展中有政策依据，有发展底气，明文要求各村把集体经济发展作为一项重要任务，解放思想，转变思路，通过盘活集体资产资源、兴办农业项目、依法经营村级集体土地资产、发展村级合作经济等方式，因地制宜，多举措努力增加村级集体经济收入，使集体经济年收入达到5万元以上目标。今年又在全乡实施了村集体经济发展项目清单审核制、公开公示制度，乡党委政府直接参与各村集体经济项目发展审核，确保项目发展可操作、能增收，并接受村民监督，促进项目落地生根，增收见效。

2、制度激励支持发展。一是奖励支持发展。对项目建设重点村、招商引资成绩突出村按20%比例进行奖励。对经营年收入在10万元以上（含）的按20%、5万元以上（含）10万元以内的按15%、5万元以下的按5%比例奖励到村，激励各村增加经营收入；二是不与村争利，坚决不统筹，做到五个不少。即：严格落实财政转移支付政策，将每年全县安排用于村级组织保运转的转移支付资金，一分不少地拨付到村；各村申报纳入全县统筹资金安排的项目建设，按竣工决算一分不少拨付到各村建设项目，不占用集体一分钱；非村集体项目建设征占土地补偿收入，一分不少地交给村；各村争取到的帮扶资金、招商引资收入、项目建设资金，一分不少地交给村；贫困村脱贫奖励、光伏发电收益分红等所有政策性奖励资金，一分不少地交给村，用于村集体经济发展

3、解决焦点问题为村级减负增收。把为村级解决实际问题作为减负增收的重要抓手，一是从严控制招待费支出。充分赋予各村“三资”监督委员会、乡农村集体“三资”监督委员会职能职权，从严审核把关各村支出的真实性、合规性，从严控制招待费支出；二是推行便民服务就餐卡制度。乡政府克服经费紧张的矛盾，通过节约“三公经费”、项目工作经费的方式，在全乡连续三年推行便民服务就餐卡制度，乡干部到村工作一律使用就餐卡。县里到村工作都由政府安排解决。全乡组织大数据核查、精准扶贫入户信息核对等各项重点工作实行专班推进，由政府统一安排经费保障就餐。对各级各单位在各村召开的各种现场会、推进会、观摩会等会务费用一律由牵头乡直单位承担或由乡政府承担，为各村减负发展。2017年以来仅乡政府支付就餐一项就近30万元，村平减负近3万元；三是落实扶贫驻村管理制度。精准扶贫派驻到村工作队由县直单位统一安排，按驻村队员实际在村工作天数，每天给予50元生活保障。并且办公用电脑、打（复）印机、桌椅、床及床上用品等一律由驻村工作队所在的单位购买；四是从严控制报纸杂志到村征订，党报党刊到村征订不超过村民1元/人的政策标准；五是所有涉及应由村民缴纳、认购的新型农村合作医疗、城乡居民社会养老保险，水稻、房屋、大型牲畜等商业性保险认购，严格按政策办理，不准村集体支出；六是从严控制用人，严禁各村不公开选拔、不按程序报批违规使用小组长，对政府批准认可的，统一由政府统筹保障。

4、纪律保障严控支出增收。发展重要，但也要依能力办事。为防止各村寅吃卯粮式发展、欠债发展，由乡纪委牵头治理，严格要求各村支出必须坚持“量力而行、量入为出、收支平衡、略有结余”的原则，统筹安排，把保运转、保基本作为支出首要，做到“五个严禁”。即严禁举债兴办集体公益事业、严禁对外捐助赞助支出、严禁用集体资金交付垫付应由村民缴纳的费用、严禁擅自增加干部职数或发放村干部补贴津贴奖金、严禁虚列项目支出，对违反纪律顶风上的坚决给予约谈或问责。

5、加强考核促收。自2016年以来，乡党委政府综合运用制度、经济、政治措施，每年将各村发展集体经济情况，按年度工作10%的比例纳入年度工作考核，与村干部绩效工资挂钩，奖惩兑现到人，并作为各村年度工作考核表彰、优秀村干部表彰及推荐参加公务员招考的重要参考依据。

综上所述，影响集体经济发展的区位条件、地理优势、乡（镇）域经济发展基础等外在因素不是决定因素，仅靠乡（镇）政府单方面的支持、扶持，对于加快集体经济发展困难多多。到底是什么原因导致村集体经济发展慢、无效果？发展壮大集体经济的出路在何方？这一系列问题发人深省。

二、直面集体经济发展存在的问题，为谋划发展服务

在山区贫困县，区域经济地理板块边缘村发展集体经济与区域内的城中村、城边村、城郊村相比，客观存在很多制约因素，如，集体经济项目发展无启动资金，难起步；交通不便、信息共享不畅通，实现人才、资金、技术等发展要素的吸附引进，激活农业资源、景观资源、旅游资源、文化资源等本土内部资源，实现资源有效进入市场、价值有效转化难度较大；资源有限，能够直接可支配的资源一般都是“四荒地”、闲置的集体建设用地和少量房屋、机械设备等固定资产，经营性增收渠道狭窄，等等，但除受客观存在的因素影响外，以下几个方面的原因是直接导致集体经济难发展、发展难的根本原因。

（一）法治建设不健全，依法发展的基础要夯实

“法治是治国理政的基本方式。”村级组织发展集体经济涉及项目立项、资金投入和管理、收益分配、监督管理、风险控制等诸多方面，应有一部能够指导全国或者指导全省的具备法律同等效应的条例、办法等，用法的刚性去激励、约束村级组织依法发展、放手发展，发展不作为就会被问责。目前，对于村级组织的依法治理，依法治村主要侧重于基层组织阵地建设和集体“三资”管理方面，如《村民委员会选举法》《中国共产党农村基层组织工作条例》《村集体经济组织会计制度》和湖北省先后出台的 《农村集体财务管理办法》《湖北省农村集体“三资”管理办法》等，对集体经济发展没有出台专门的法律法规，地方政府出台的指导性意见大多强调发展意义、发展途径，且粗线条，不全面，不细化，难落实。

（二）村干部选配不优，教育管理要加强

一是人才支撑基础弱。村干部选配更多注重行政服务和行政管理类人才配置，受多种因素影响，那些懂经济、懂技术、善经营的乡贤能人、经济发展专业型人才争当村干部的热情并不高，公开选举进入村干部序列的并不多，集体经济发展的人才支撑基础弱。

二是抓发展的主体责任缺少。大部分村干部简单而片面地认为只要把乡镇党委政府安排的工作任务完成了，就是讲政治、守纪律的体现，就是做到了“两个维护”，忙于政务性工作，无心顾及集体经济发展事项；部分村干部认为集体经济发不发展不重要，有乡（镇）政府财政每年3万元转移支付资金，节约支出过紧日子可以保证村委会日常办公需要，得过且过，思考、谋划发展的能动性不高；有些村干部认为即使村集体有些收入，投资建设是杯水车薪，村民关心的水、电、路、就医就学、产业发展等事项有乡（镇）政府财政负责投资建设；还有的村干部不愿意多做事，怕问责追责；一些村在集体经济的发展中，受思想观念和知识结构影响，没有建立行之有效的管理制度和激励机制，导致任务不明，责任不严，收益不高。村干部抓发展的主体责任缺失、错位，影响了正常发展，快速发展。

三是村干部的教育与管理需要强化。乡（镇）党委政府对村干部的教育管理负有直接组织领导责任，但与之相关的培训教育体系尚未建立，对村干部的后继教育一般都“以会代训”、参观学习、短期集训等方式进行，其中“以会代训”的方式比较多，直接导致村干部获得知识碎片化，更谈不上系统、专业；村干部自学能力不足，甚至于认为“一部手机学掌全面”。对党和国家召开的重大会议，发布的重要讲话精神不读原著，更多只是从电视上、上级讲话中一知半解。有些村干部甚至对本乡镇出台的集体经济发展政策文件也不学习，直接导致对抓集体经济发展一事能力不足，思路闭塞，思想教条，难以起步开局；乡（镇）没有把抓好村集体经济发展作为一项刚性任务，建立健全管理、考核、奖励制度机制，集体经济发展的倒逼机制没有形成。

（三）干部待遇要提升，干事创业内生动力要激活

干部队伍稳定是推动事业发展的基础。精准扶贫、乡村振兴已经提升到了国家战略发展的高度，更加需要有一批能干事、干成事的干部冲锋陷阵，攻坚拔寨，村干部队伍建设早已引起了各级政府的高度重视。但是，目前我国对村干部的经济待遇、福利待遇、养老待遇未向行政事业单位看齐，去建立形成一整套制度体系和激励机制，在“省直管县”和“乡财县管”财政体制下的困难县，无财力保障村干部整体待遇的提高，待遇低的问题使村干部干事创业的内生动力不足，激情不高，当务之急是要解决和提高村干部经济、养老和福利待遇。

一是经济待遇不高。该省从2015年开始对村干部待遇“比照全县副乡镇长平均工资水平，确定村党组织书记工作报酬”（副职也有对应的工资标准），目前该省村书记主任“一肩挑”的年工资3.5万元、村文书工资2.5万元、其他副职2.1万元。全县副乡镇长享受的是副科级待遇，一年基本上要领取16.5个月工资（12个月工资，第13个月基本工资，4个月奖励性工资），年工资收入平均也在8-10万元，只按12个月工资计算，全县副乡镇长年工资收入平均也在5-6万元，与之相比，差距非常明显。村干部早已成为了全职脱产干部，工资水平又不高，直接影响了工作积极性。

二是福利待遇低。该省多年来对村干部工资实行了财政保障，按季度考核兑现到人，村干部实际与行政事业单位人员一样，是财政供养对象。但在各项待遇落实上，他们又是体制外的人，没有享受到行政事业单位一样的住房公积金、交通费、电话费、工会等各项福利政策，实际待遇相差很大。

三是养老待遇政策不到位。竹山县自2011年开始对村书记、主任按照2000元/人标准、村文书按照1000元/人标准纳入全县财政预算代为缴纳养老保险，其中村文书另外由村集体再补缴1000元，养老保险额度与村书记、主任一样。其他村干部养老待遇没有纳入，只能由个人缴纳城乡居民基本养老保险，同工不同酬，这部分村干部情绪较大。另外，村干部正常“退休金”是以离任村干部生活补助方式落实，并且标准很低，竹山县逐年增长离任村干部生活补助，但到2018年离任村主职干部一年只有1500元，副职1200元，一些离任村干部老年生活困难问题应当引起重视。

（四）政策和机制要改革，集体经济发展合力要形成

一是政策培训与宣传不深入，发展氛围不浓。主要表现在县乡两级政府部门组织乡村两级干部（驻村政府干部、驻村工作队和村干部）对集体经济发展政策的系统培训、专业培训不到位，有关集体经济发展政策没有在乡村两级干部中入脑入心，形成强大的发展愿望和自觉，变成抓落实的具体方案、具体行动，比如对湖北省委组织部和省经管局联合印发的《关于管好盘活农村集体“三资”促进村级集体经济发展的通知》，省财政厅、农业厅、民政厅联合印发的《湖北省农村集体“三资”管理办法》，竹山县制定下发的《抓党建促脱贫攻坚工作实施意见》《竹山县实施集体经济空壳村 “脱壳计划”的通知》，文峰乡2106年印发的《文峰乡农村集体“三资”管理办法》、2108年印发的《关于发展壮大村集体经济的意见》等文件组织进行培训学习。各村对有关集体经济发展政策的组织再学习、再宣传更不够，村民对集体经济发展与自身利益的关联度不清楚，参与、支持发展的内生动能不足。

二是政策支持不足，发展效率不高。当前，针对集体经济发展的资金支持、税收支持、土地资源盘活、人才资源调配等专项政策缺失；投向贫困地区的财政扶贫、革命老区建设、民族地区发展、美丽乡村试点村建设、生态补偿、片区开发、城镇带建设等多项政策资源大多有特定的目标指向，没有与发展集体经济相互关联和紧密结合。集体经济发展虽然纳入了国家精准扶贫脱贫指标考核，但整个扶贫政策支持对象和资金安排投向了水、电、路公共基础设施建设，住房、教育、医疗等民生领域项目和地方产业发展上。这些政策的实施，极大改变了乡村面貌，乡域、村域发展大环境的竞争力得到了提升，但村级组织并不能直接依靠或通过这些政策发展增加收入，政策在支持集体经济发展中的效应不明显，效率不高。

三是考核奖惩机制不优，没有形成支持发展的合力。例如，各级组织对精准扶贫、精准脱贫工作进行考核时，把村集体年收入达到5万元作为一项脱贫指标进行考核；对扶贫领域的巡察、巡视把集体收入纳入了重点范围；在贫困村实施乡村振兴战略，推行美丽乡村试点建设中，也把集体收入纳入硬性指标进行考核，一年投入到村的扶持资金规模一般在100-300万元，并且实施的项目主要集中在基础设施建设、村庄环境整治和村民产业发展上，但要求试点村集体收入要达到5万元，甚至10万元以上，这些投向到底能为集体经济带来多少增收难以衡量。把集体经济发展纳入考核无可厚非，但搞捆绑式、教条式、“只问结果，不讲过程”式考核，脱离发展实情，达不到考核效果，无法形成共谋划发展的合力。

三、改革创新，聚力提升集体经济发展质量和水平

“迎接挑战，最根本的是改革创新。”山区贫困县发展集体经济面临的制约多，难度大，亟需下大工夫进行改革创新，精准施策，着力构建支持集体经济发展的制度体系、人才保障、工作机制，加大政策投入和资金扶贫力度，推动精准发展，突破性发展。

（一）坚持以人为本，创新提升干事创业内生动力

“发展是第一要务，人才是第一资源。”发展集体经济关键在人，核心在人才，村干部的发展思路、能力担当直接决定了集体经济发展的开篇布局和发展成效，必须着力提升村干部领导经济发展的能力，充分发挥村级组织在发展集体经济中的组织统筹、驾驭谋划中的关键作用，培养经济型人才在集体经济发展中的能力支撑作用，解决经济发展无人抓或者无措施、收益低的问题，不断夯实集体经济发展基础。

一是大力实施人才兴村。“为政之要，莫先乎人；成事之要，关键在人”，发展集体经济必须重视集聚创新人才，解决发展无才可用的现实问题。大力实施人才兴村战略是解决无人才支持的抓手和突破口，例如，通过全乡公开招考、易村选拔交流、加大大学生村官选派力度，在农民专业合作社、县乡党政机关、复员军人中选派村干部等方法，引进专业型、复合型人才，把有文化、懂技术、会经营的优秀人才选拔进入村支两委班子或集体经济组织管理层，增强村级组织发展的能力和水平。

二是扎实推进依法兴村。乡（镇）党委政府对村干部的教育管理要长抓不懈。干部重在教育管理，要围绕“以法执政、依法发展、依法治村、和谐文明”重点，着力加强政治教育和业务学习，丰富知识储备，树牢发展信心和发展理念。首先，在政治教育上，特别要注重对党的新知识、新理论、新法规和系列党规、党纪的学习，加强对习近平总书记系列讲话精神的学习，让“四个自信”“四个意识”“两个维护”入心入脑，落实在工作和行动中。其次，在普法教育上，要结合村级组织工作实际，通过专业培训、专家授课、乡单位讲课等多种方式对经济类、环保类、强农惠民政策类等法律法规进行普法教育，培养其“法无授权不可为”的法治精神，坚决做到依法治村，依法发展，确保发展集体经济不踩国家产业、环保政策“红线”。盘活、整合集体资源依法经营，公开透明。签订合同及履约合法合规，讲诚信，讲效率等等。最后，在业务学习上，坚持专业培训与外出学习相结合，解决政策不熟、思路闭塞、放不开手脚的现实问题。在集中培训上，县乡农经管理部门、司法部门，要联合组织开展对各级政府出台的有关集体经济发展文件精神、农村集体“三资”管理政策、县域经济发展政策、农村新型市场主体培育政策业务的教育培训，让广大村干部明白，集体经济发展是政策有据，要目标明确，要求统一，消除思想顾虑，坚定发展信心。县乡两级政府要创造机会，组织村干部外出观摩学习，增长见识，活跃发展思路，明白发展集体经济大有可为。

三是多举措激发活力兴村。多措施创新落实村干部待遇是激活干部队伍，让村干部能够放心工作，安心干事的重要方面。村级支出涉及村干部工资、福利、养老、差旅、培训、通讯等方方面面，但如果所有非生产性支出等都由县乡政府财政负责，对于山区贫困县来说困难重重。破解这个难题，要在顶层设计、制度建设、保障机制上创新，齐抓共管。首先，创新顶层制度设计。在省级层面，甚至在国家层面进行顶层制度设计创新，使所有副职村干部参照正主职干部享受到统一的现行养老保障政策，参照行政单位使其享受职工医疗保险政策和住房保障政策。其次，创新制度建设。按照《关于印发湖北省村级非生产性支出管理办法（试行）的通知》文件精神，县、乡两级政府要制定出台适合县情、乡情的村级非生产性支出管理办法，明确非生产性支出范围、标准和支出保障责任主体；最后，创新财政保障机制。坚持“保工资、保稳定”的原则，建立“县乡财政+集体收入”的保障机制，对于经济“空壳村”，工资、养老、离任村干部生活补助以县乡财政保障为主，对于经济较好村，按一定比例由县乡财政、村级组织实行分级负担。其他非生产性支出由村级组织自行保障。

四是创新待遇落实机制。落实工资增长机制，根据村干部工龄、学历、职级实行稳定调资制度，保证工资稳步增长，把该省“比照全县副乡镇长平均工资水平，确定村党组织书记工作报酬 （副职也有对应的工资标准）”的政策做实。

（二）坚持多措并举，创新构架支持发展体系

应把集体经济发展纳入县域、乡域经济发展体系，着力在支持方式、发展模式上打好“组合拳”，创新驱动发展，创新加快发展、实现可持续发展。

一是创新政策支持。要综合运用财政奖补、税收优惠、财政贴息等财税政策手段，整合支农政策，全力支持集体经济发展。例如，要同支持全县招商引资企业一样，按照全县贫困村比重，设立支持集体经济发展专项基金，同时，将村级组织发展集体经济纳入全县财政小额担保贷款贴息范围，鼓励村级组织向金融企业贷款或者按照银行利率向社会融资，解决集体经济发展资金短缺难题；对村外引资企业、本土能人大户、新型市场主体参建集体经济发展的企业、个体经营商给予全县招商引资企业同等“国民待遇”，享受同等税收、土地等优惠政策支持和财政奖补政策支持，以最大力度引导社会资本进入，参建集体经济等；把涉及对农民退耕还林、生态补偿、林特产业、特色养殖等脱贫奖励和惠农补贴政策与村级组织发展集体经济的项目进行有机对接，给予同等奖励、激励，增加村集体政策性收入。

二是创新资金支持。首先，把精准扶贫、片区开发、革命老区、乡村振兴等专项资金投入建设与发展集体经济进行关联结合，例如，将村级产业园区、经济园区水电路纳入专项资金项目建设内容，夯实经济发展基础等，或者明确一定额度的资金专项用于集体经济项目发展，做到在完成专项建设的同时，促进集体经济一并发展；其次，要上下联动，合力支持贫困村集体经济发展。湖北省今年从省级财政和国企上缴党费中安排专项资金，在省定贫困村中试点实施支持集体经济发展，市、县、乡三级政府也应比照实施，在全县贫困村中开展试点村发展，上下联动，加快贫困村脱贫步伐。最后，出台制度规定，将脱贫出列村奖励资金、驻村帮扶单位帮扶资金、各村自行争取的资金、集体土地征占补偿资金等用于集体经济发展。

三是创新发展方式。集体经济发展要坚持立足村情、选准项目、量力而行，不能贪大放小，不搞统一模式，不搞大家齐上阵，遍地开花。发展应兼顾长、短结合，多渠道增收，要符合国家支持产业发展、环保政策，要通过成立各种类型的村社一体化的新型市场经营主体方式，实行专业团队化运作、市场化经营。比如，通过公开租赁、联姻参营、投资入股、承包经营等方式，引入市主体或者集体投入的方式，发展生态旅游、餐饮服务、观光农业、特色农业、康养农业、光伏发电、文化创意、租赁服务、电商业、特色农产品加工业等多产业，形成多业态，增加集体经营性收入；认真落实财政部今年出台的《关于落实财政支持贫困村微小型项目由村级组织自建自营有关政策的通知》文件精神，把低于县内公开招标数额以下的山水林田路及小流域治理项目，交由各村通过组建专业工程队、劳务队或项目建设合作社承建，增加集体经济劳务性收入；鼓励村级组织围绕市场发展农资供应与维修服务、加工仓储、劳务用工、物业管理、营销流通等服务业，增加集体服务性收入；对于资源匮乏，发展条件确实恶劣的贫困村，鼓励易地发展“飞地经济”。为了形成发展规模，鼓励村村联营，拓展发展空间，做大做强经济规模与实力。总之，发展是硬道理，只要符合实际，符合政策，能够挣到钱就是好产业，好项目，好作法。

三、优化激励考评机制，保障集体经济持续稳定增长

（一）明确责任抓发展

乡镇党委政府要教育引导村干部把发展集体经济作为一项政治任务，牢记主体责任，坚定发展信心，克服消极懈怠和畏难情绪，把集体经济发展作为强农业、美乡村、富乡民的重要举措和优化乡村治理的重要方面狠抓落实；应参照考核落实精准扶贫工作，实行重分值考评，对经济“空壳子”村每年至少要拿出20%刚性指导考核到村，同时，每年由乡（镇）党委书记直接与各村书记签订年度经济发展目标责任书，全面形成一抓到底，坚决“脱壳”的高压态势。各村要建立抓集体经济由村书记负全面责任、村主任负直接责任，其他村干部或集体经济组织管理层成员具体抓落实的责任机制，把年度发展任务细化、量化到人到岗，由村书记直接与每个人签订目标责任书，并向全体村民公开，接受监督，齐抓共管，真抓实抓。

（二）建立激励机制促发展

创新奖励激励机制，要直接与村干部个人的工资性待遇、福利性待遇、政治待遇相挂钩，形成抓集体经济发展与个人收益、荣誉密切相关联的激励机制。一是加大绩效工资考评兑现，从平时没有兑现的40%工资中，拿出20%用于考核兑现集体经济发展情况；二是细化非生产性支出政策口径，根据各村当年实现的集体收入规模和与上年同比增长情况，按县定标准明确用于村干部的养老保险个人缴纳部分，用于保障公务交通费、电话费、差旅费、培训费等非生产性支出。对于集体收入达到5万元脱贫标准的，准许按比例提成直接奖励到参与经营发展的村干部个人；三是组织他村参观学习，大力宣传表彰；四是乡（镇）政府应设立年度集体经济发展单项考核奖，以精神奖励为主，物质奖励为辅，表彰先进，促推发展；五是奖励兑现情况公开到村到村民小组，接受村民监督，发挥监督对调动村干部发展集体经济的促进作用；六是作为 “两代表一委员”推荐人选的重要参考。

（三）强化考核保发展

落实是考核的目的，但考核集体经济发展不能只对结果进行考核，必须改革创新方能达到效果。

一是要变结果式考核为日常督办、过程管理和业务服务，形成共谋发展的合力，从源头防止集体经济发展走过场，流于形式，无效果问题。乡（镇）政府要科学设定考核指标，将集体经济发展项目可行性、发展过程管理措施落实、主抓人责任制落实、市场运营管理、收入实现情况、资金使用绩效等细化、量化，由驻村行政干部、扶贫工作队做好对集体经济发展项目推进措施、完成情况、功能发挥进行全覆盖、全过程的日常督办和业务指导工作，主动配合村级组织解决缺资金、缺技术、缺管理、商品销售不畅等经营中出现的各类问题，督办村级组织压实责任，把集体经济发展任务责任到人，任务到人，制定细化、量化的考核管理指标，形成齐抓共管局面，督办村级组织在利用省、市、县安排的专项用于集体经济发展的资金入股企业，要经常性参与企业经营管理与服务，发现问题及时采取得力措施，防止不能取得分红收益或者股金损失风险事件产生。

二是严格考核监管。对乡村两级干部不全程参与、跟踪指导、督促落实集体经济发展的，或者在集体经济发展中不按程序报批，不执行“四议两公开制度”，或者入股参与企业经营不能按期取得分红甚至导致入股资金亏空的，或者集体经济发展无行动的村，按程序约谈提醒，责令限期整改或者给予从严问责。

三是改革贫困村脱贫出列考核制度。把村级组织利用现有资产、资源和产品市场、交通优势，开展集体经济发展实施情况纳入考核，改革单纯的村平5万元结果考核为集体经济发展过程实施、发展现状、发展潜力考评，比如根据各村实情，实地考评村级组织利用集体土地发展中小水果、药材、特色花卉、特色养殖等产业发展情况、整活集体固定资产、盘活集体资源情况，科学测算发展项目到底是否有市场潜力，是否能够稳定增收，倒逼村级组织把发展集体经济当成要事、大事去抓。

四是改革试点村考核制度。各部门支持实施乡村振兴战略试点村发展考核时，不能把明确用于村内公共基础设施建设、环境整治、村民产业发展等公共建设项目与增加集体收入挂钩，也不能硬性规定试点村能够在一两年内收入必须达到多少万元，关键要看资金使用是否规范，试点村是否有实实在在的集体产业、项目，是否能增收，是否有发展后劲。

五是要综合运用考核结果，作为村干部评先表模、公开招考进入公务员队伍的重要参考依据，作为追责、问责的重要内容，解决给政策给资金不作为、不能为、不敢发展的问题。■