土壤污染防治法背景下的城乡绿地系统建设：趋势与对策

张振威

郑晓笛*

2019年1月1日开始实施的《中华人民共和国土壤污染防治法》，填补了中国土壤污染防治立法的空白，并与“土十条”等多项政策一起，对保障我国城乡人居环境、耕地土壤环境质量及农产品质量安全起到重要作用。从城乡绿地系统的角度，该法确立的多项制度将促进受污染耕地、工矿废弃地和污染场地转化为园林绿化等生态用地。此外，我国工业用地管理粗放[1]、污染严重、治理难、周期长[2]，其再利用成绿地在数量与规模、布局与功能、规划与管理、环境质量标准等多个维度上，对城乡绿地系统产生了巨大影响。

1 中国土壤污染严重性及防治政策

2005—2013年我国首次全国土壤污染状况调查结果显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重，耕地土壤环境质量堪忧、工矿业废弃地土壤环境问题突出[3]。

土壤污染防治已经成为我国生态文明建设的重点领域。国家颁布了《土壤污染防治法》《土壤污染防治行动计划》(“土十条”)、《污染地块土壤环境管理办法》等10余部污染场地治理的法律、规章、规范性文件，并发布《土壤环境质量—建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB 36600—2018)和《土壤环境质量—农用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB 15618—2018)等标准。相关法律与政策主要涉及土壤环境标准制定、土壤污染调查、监测与防治规划、土壤污染预防、未污染土壤保护、土壤污染风险管控与修复、污染场地用途管控等方面。其中，后两者与城乡绿地系统的关联最为密切。

2 污染土壤修复与污染场地再利用的方针

污染土壤修复的总体方针可简要概括如下①。

在农用地方面，设定“农用地土壤污染风险筛选值”和“管制值”。低于“筛选值”的划为优先保护类，并将符合条件的划入基本农田严格保护；介于“筛选值”与“管制值”的划为安全利用类，主要通过农艺调控、替代种植等手段进行安全生产；超过“管制值”的划为严格管控类，划定特定农产品禁止生产区域，开展土壤与农产品协同监测，调整种植结构、轮作休耕、退耕还林还草还湿、禁牧休牧等(图1)。

3 污染场地再利用成绿地的动力机制

污染场地再利用受经济、文化、政治、技术等多方面的影响，是污染严重程度与毒理特征、修复成本与预期收益、场地区位与相邻关系、政府决策与公众意愿等多维机理共同博弈的结果。污染场地再利用成绿地的正向机理，主要取决于污染特征、经济机理、政治动因及绿地使用特征等方面。国内学者从景观再生的角度，提出了棕地的景观化，相比地产开发，其有适用于复杂的场地条件、费用低、见效快、动态治理等优势[4]。

在污染特征方面，与欧美等发达国家遗留遗弃污染场地的环境问题相比，我国的污染场地土壤复合及混合污染问题更为复杂[5]。这决定了普遍意义上，我国土壤污染修复难度大、成本高，客观上增大了再利用的经济和时间成本，更有利于改造为可弹性修复的绿地。

在经济机理方面，对于城市污染场地，只要土地级差地租形成的收益大于包括污染治理在内的总成本，就会被再开发。对高地价城市，修复成本被消化在土地出让过程中，对于低地价、无法判定污染责任主体的遗留场地，再开发可能难以实现[6]，更有可能转化为生态用地。

图1 农用地土壤污染风险管控、修复与用途管制机制(作者绘)

图2 建设用地土壤污染风险管控、修复与用途管制机制(作者绘)

在政治机理方面，国家生态文明建设与产业结构调整，污染场地生态修复的环境政绩，以及由于环境风险和信息不对称形成的邻避效应(not in my backyard)，往往促进政府推动污染场地的生态化、景观化改造。如北京2017—2018年拆除违建整治行动实施的“拆违还绿”“留白增绿”，将大规模土地用于建设绿地，这反映出政治因素在特定区域往往具有决定性作用。

在绿地使用特征方面，绿地空间与功能的多样性有利于灵活地匹配污染物暴露途径，通过微观尺度设计将环境风险最小化。污染物可以通过多种途径暴露于人体，具体哪种途径则取决于土地利用方式和人的活动类型[7]。如用途为绿地，依据《建设用地土壤污染风险管控标准》(GB 36600—2018，以下简称《国标》)，暴露途径有口摄入、吸入土壤颗粒、皮肤接触、吸入室外空气中来自表层、下层土壤的气态污染物等。可通过控制暴露途径来控制摄入量，这也给土壤和地下水污染修复提供了弹性。如彼德·拉兹在德国北杜伊斯堡公园的矿仓花园中设计了悬空栈桥，只可俯瞰，不可进入污染场地，实现了游憩、环境教育与治理成本等方面的效用最大化。

综上所述，基于国家化解产能过剩矛盾、调整优化产业结构及老工业区整体搬迁改造，以及大气污染防治对高能耗、高污染企业的关停并转等举措，再加上我国土壤及地下水污染物长期累积，污染严重，治理难度大、成本高、周期长等固有特征，污染场地转化成绿地或生态用地是大势所趋，再利用为“工业园遗址、公园绿化带等土地用途可能是经济实用的选择”[8]。

4 土壤污染防治对我国城乡绿地系统的多重影响

4.1 扩大城乡绿地数量与规模

土壤污染主要源于工业、矿业用地。长期以来支撑我国工业化发展的是低廉的工业用地价格和粗放的用地方式[9]，城市工业用地面积占比远高于国外15%的平均水平，工业用地项目容积率只有0.3～0.6，而发达国家一般是1.0[10]。2001—2014年，在“退二进三”的导向下，全国有10多万家企业关停或搬迁，遗留下大量重污染的搬迁企业场地，相当一部分属于污染场地[6]。这些搬迁企业以往“高投入、高消耗、高污染”的工业发展模式使得我国涌现了大量污染场地问题[11]。全国土壤污染状况调查对重污染企业、工业废弃地、工业园区、固废场地、矿区的抽检显示，超标点位21%～36%不等。虽然有全国性抽检，但我国污染场地仍处于底数不清、状况不明阶段，管理部门对场地土壤和地下水污染缺乏调查，大体呈现开发一块应对一块的被动局面[6]。

此外，粗放工业用地模式及“花园式单位”管理导向也使得工业用地自身含一定附属绿地，后者也将纳入治理后的绿地。1993年《城市绿化规划建设指标的规定》要求工业企业用地绿地率不低于20%。以北京市经济技术开发区为例，大部分企业的绿地率为30%～35%[12]。直到2008年国土部发布《工业项目建设用地控制指标》，规定工业企业一般不得安排绿地，才转变这一态势。综合考虑以上因素，再对比城市建设用地中工业用地与绿地广场用地规模——2015年分别为103万、55.8万hm2，即前者几近后者2倍[13]，可初步推测，从数量和规模上，再利用成绿地的污染场地将成为城市绿地增量的重要来源。

㉗“Capriccio”（善变），见 Cesare Ripa,Iconologia,Padova，1611，p56.

《土壤污染防治法》实施后的主要效果之一，将是通过初步调查、详细调查来判定地块污染状况或环境风险，制定类似于美国“超级基金”法的《名录》，使污染状况更为明确，信息更透明。在此基础上，污染场地转化成绿地的增量将因此而可预测、研究，有利于从绿地系统规划与管理的角度主动对接。

4.2 城市绿地布局更复合，功能更全面

在中国城市空间发展模式向集约化、存量化发展转变的21世纪，既有城市用地格局，包括绿地系统格局较为成熟的条件下，污染场地可能会对绿地系统布局有一定改观，尤其老旧城区和近郊区。以北京市为例，五环内工业用地更新经历了3次大的浪潮，用地规模从小到大，用地区位从近到远，从分散走向集中，从污染走向生态[14]。北京大规模工业企业搬迁自20世纪90年代开始[11]，2001—2007年，即便是重化工企业用地，修复后也多用于住宅、商业和学校等[15]，但近年来改造成绿地的趋势愈发明显，如首钢及东方化工厂。在布局形态方面，绿地系统布局将在既有布局基础上叠合部分原工业、矿业用地，形成更为复合的新布局。污染场地转化成绿地具有一定不可知性、随机性和动态性，因此，大中型污染场地可能使原绿地系统形成新的结构层次，通过更为完善的生态系统服务，促进区域的产业升级与功能提升。带有工业遗产保护性质的再利用往往成为城市更新的热点地区，如北京798、上海世博园等。

在微观层面，绿地功能扩展方面，污染场地转化而来的绿地，除具有典型的生态系统功能之外[16]，最重要的特征是具有以污染防治为内容的环境展示和教育功能。污染场地作为天然的“在地性”环境教育场所，以直观的形象呈现修复技术、过程及效果，揭示“先污染后治理”发展模式的不可持续性，并映射更为深刻的环境伦理观念。

4.3 促进绿地系统规划变革

污染场地治理的复杂性、动态性、长期性给传统绿地系统规划与管理提出了新的挑战。在规划层面表现为以下几点。1)以动态规划为导向的规划变革。污染场地再利用成绿地将成为绿地系统中最具不确定性的一类，为绿地系统规划改革提供良好契机。传统的终极蓝图式规划正面临着向动态、弹性、策略式、注重过程引导式规划的转型[17]，绿地系统规划也必将顺应这一趋势，根据污染场地《名录》，模拟不同远景(如保守远景、最佳管理远景、理想远景)并拟订对应的实施策略，实行动态管理。2)影响控规土地细分。点源污染在场地这一尺度上，往往呈现面状，边界不规则，且很多情况下土壤与地下水污染的边界不同于土地权属和地上权的空间边界，可能使原有土地的细分与功能区划变得更为复杂。3)在用地适宜性评价中，除了地形、水文、植被、生物多样性等自然因子，增加了基于土壤污染及环境风险的环境因子，在“多规合一”的制度背景下，可促进以环境规制为导向的绿地规划设计方法体系演变。4)微观层面，绿地规划设计将根据场地污染状况增加相应环境分区，如污染隔离区、缓冲区、生态修复展示区等，并增加相应的解说教育内容。

4.4 促进管理模式转变与管理能力提升

污染场地再开发为绿地，传统管理内容与思路也将受到诸多挑战。1)传统的政府主导的单中心管理方式向多中心治理模式转变。污染场地治理高成本高、专业性强及利用的复合性迫使政府角色从实施者向监管者转变，有利于引入市场机制及主体，以政府购买服务或商业特许等模式实现“治理—建设—托管”的一条龙服务。在可行的治理环节中，引入公众参与将增强社会关注度，提升环境教育，改善与周边社区关系。2)一些暂缓开发土地及处于生态修复中的污染场地，即使用地性质未变更，但却是绿地系统的重要组成，须统筹和规范。其开放性、公用途径、环境教育功能、生态系统服务价值及其核算皆未体现在污染防治法与政策当中，所以应在绿地系统规划或园林绿化管理政策中进行规范。3)场地遗存或再利用的工业遗产管理，不同于传统要素和形式的绿地、公园，也不同于历史文化保护区，而是一类集合了工业遗产展示与利用，生态修复与风险管控的新型区域，要求管理过程体现生态环境、文化遗产保护与城市管理等综合内容。4)绿地日常管护职能中增加污染治理或环境风险管理内容——可承担一些技术含量低的观察、记录、监测、防护等辅助工作，并通过设置专业解说人员和能力建设强化以环境风险预防为主的游客管理和公众参与。

4.5 推动绿地环境质量标准完善

此前，我国土壤污染防治政策形成了一个误区，即认为污染场地再利用成绿地所需的环境质量标准可放宽，如在《展览会用地土壤环境质量评价标准》(暂行)(HJ 350—2007)中，相比住宅等I类用地，作为II类用地的绿地环境质量要低。在西方发达国家，绿地环境质量的要求高于农业、商业或工业等类型，特别是儿童可接触的绿地或游憩场地要求更高。如美国规定儿童游玩区域裸露地土壤中铅浓度比其他用地要低，绿化种植土壤污染物控制标准也要远高于农田[18]。德国《联邦土壤保护和污染场地条例》对“土地-人类”触发值②标准，按暴露途径，从低到高分为儿童游乐场、居住区、公园和休闲场地、工业和商业区四大类[19]。加拿大环境委员会制定的7种优控多环芳烃污染标准中，按A.农业区域，B.居民区、公园、停车场，C.商业区、工业区三大类从高到低划分[20]。庆幸的是，我国新颁布的强制性《建设用地土壤污染风险管控标准》，做出很大改进，将建设用地分为2类：第一类(高标准)包括公园绿地(G1)中的社区公园和儿童公园，第二类(低标准)用地包含(G1)中其他绿地与广场用地，对应不同的筛选值和管制值。但是，其他绿地如何细化如上分类并没有明确。

虽然按照敏感人群(如儿童、社区居民)对应绿地类型来划分风险管控标准符合国际通行的做法，但从设计角度而言，根据人在绿地中的活动行为和保护对象的暴露情况，研究更为精细的标准和设计导则，实为必要。

5 对策建议

抓住《土壤污染防治法》颁布这一历史机遇，将《名录》与绿地系统规划与管理有机整合，应作为未来城乡绿化管理的重点领域之一。建议加强如下四大领域的建设。

法律法规政策方面：1)加强污染场地景观化治理的法律法规与政策支持，通过财政支持、特许经营、特许保护、生态补偿等手段鼓励污染场地生态修复或生态治理，引导污染场地再利用为永久性绿地或临时性、过渡性绿地；2)在绿地分类标准中设立新类型——“环境公园”或“棕地公园”，以环境治理的展示与教育作为核心功能，并强化环境管理技能和基于环境风险防控的游客管理。配套管理政策，制定管理标准。

再利用成绿地的适宜性评价方面：1)从经济适宜性角度，综合核算治理成本、生态系统服务与社会经济等价值，分析再利用成绿地的绩效，为规划提供依据；2)从污染特征角度，以类型化对策为导向，研究《名录》中污染场地修复与再利用成不同类型绿地的耦合度，最终对接《名录》。

规划策略与方法方面：1)针对《名录》，结合适宜性评价，编制动态型、策略型绿地系统规划，针对污染场地的再利用，通过多部门协商与公众参与，通过政策分析、社会调查、适宜性评价等方法，提出不同情景方案；2)研究整合自然要素和土壤污染及环境风险的绿地规划设计方法及理论，特别是如何将这一环境要素纳入“多规合一”的规划改革当中。3)加强土壤污染及其环境风险与绿地中人的行为活动关系的基础研究，深化土壤污染环境质量标准研究，尤其是其他绿地类如何对应《国标》中一二类用地，最终编制设计导则。4)在绿地设计规范中增加相应环境分区，如污染隔离区、缓冲区、生态修复展示区等。

在场地运管与管理层面，引入PPP模式与公众参与，探索政府、社会组织、企业、社区居民在污染治理、风险防控、绿地建设、规划与管理和环境教育过程中的多中心治理经验与模式。

6 结语

我国土壤污染防治法规与政策将从数量与规模、布局与功能、规划与管理、环境质量标准等多个维度推动城乡绿地系统的变革。同时，基于土壤污染防治的绿化建设，将极大推进作为风景园林传统领域的绿地系统规划的科学性、复杂性。与环境学、生态学、管理学等更为紧密的知识融合与学科交流，也将促进风景园林学理论创新，并从传统的物质空间规划设计学科向基于风险的土地管理学科转型，实现营造兼具“生产性”“生活型”“生态型”和“精神性”的风景园林地境的风景园林学目标[21]。

注释：

① 根据《中华人民共和国土壤污染防治法》、“土十条”、《污染地块土壤环境管理办法(试行)》等法律、法规、规章和标准整理。

② 德国《联邦土壤保护和污染地块条例》详细规定了预防值、触发值、行动值3类土壤污染限值标准，其中，触发值和行动值对土壤污染风险管控具有重要意义。超过触发值则需启动调查评估程序以判断该土壤污染是否存在风险；超过行动值则意味着风险影响人类健康或环境，应当采取行动消除风险。