“僵尸企业”处置问题及对策研究

阮少华

2017年9月以来，河南省抓住处置千家“僵尸企业”这一牛鼻子，灵活采用依法破产、清算注销、兼并重组、改制转让、盘活脱困等方式，对国有“僵尸企业”开展处置。

一、“僵尸企业”基本情况

据不完全统计，河南省千余户“僵尸企业”涉及资产总额336.13亿元，负债总额517亿元，拖欠职工工资总额5.58亿元，欠缴社保及滞纳金50亿元。涉及职工130270人。其中，在岗人员36311人，离休人员2601人，退休人员49839人。

经营业态上，省属“僵尸企业”中工业类企业占绝大多数，市县属“僵尸企业”则主要集中在工业类、粮食、物资、商贸、流通等行业。区域分布上，市县属“僵尸企业”区域分布不均衡，主要集中在驻马店、信阳、新乡三个省辖市，占比达到52%，而鹤壁、商丘、济源三个省辖市占比不到1%。管理层级上，“僵尸企业”大部分为三级以下企业，占比达到33%以上，尤其是在省管企业中，三级以下企业占比达到67%。

“僵尸企业”中长期停产、半停产、壳企业占比达到82.6%，停产10年以上的企业占比达到47.2%，历时年代较久，资产状况较差，债务、人员、法律纠纷等情况复杂，涉诉案件较多，资料档案和账册丢失严重，处置工作面临许多意想不到的困难和问题。

二、“僵尸企业”处置存在的主要问题

（一）资产处置难

一是“僵尸企业”停产多年，设备厂房等多年闲置、老化，属于淘汰的老、旧、杂资产，普遍质量较差；很多“僵尸企业”除土地外，无其他有效资产，且用地性质为划拨用地或工业用地，绝大部分资产难以变现。二是在短时间内集中进行资产处置，将会形成大量资产损失。就省属企业来说，“僵尸企业”处置造成的资产损失将导致企业集团资产负债率进一步攀升，增加企业集团的财务风险。如河南能源化工集团所属商丘龙宇、康威焦化等4户破产“僵尸企业”资产损失近16亿元，郑煤集团所属中亚化工、颍青化工2户破产“僵尸企业”资产损失达20多亿元，按规定企业集团均需一次性计提资产损失，对财务报表带来较大冲击，仅靠自身消化难度很大。三是土地处置效果两极分化。由于办理用地手续、改变土地用途等土地管理事权主要在市县政府，市县政府在土地政策扶持方面难免有亲疏远近之分。尽管在利用土地扶持政策处置市县属“僵尸企业”方面做得较好，但在省属“僵尸企业”处置工作中，雖然出台了不少土地利用扶持政策，但实际工作中能够利用土地扶持政策解决“僵尸企业”处置问题的成功经验不多。

（二）债务处理难

一是很多“僵尸企业”无偿债能力，常年拖欠职工工资，多年拖欠社保费和税费无力清缴，很多债务无法化解。二是例如河南能源化工集团、平煤神马集团、郑煤集团和国控集团实行统贷统还的管理模式，下属“僵尸企业”所欠债务绝大部分为企业集团统贷统还或担保借款，处置“僵尸企业”时这些负债将转化为企业集团亏损，造成企业集团财务状况恶化。三是利益损失平衡难。统贷统还债务，无论是采用核销、打折还是停息挂账等形式，都涉及到谁买单的问题。对企业而言，在“僵尸企业”处置中特别是采取依法破产的过程中，如果这些债务一笔都不能化解，势必造成企业资产大幅缩水、负债率急剧攀升等不利影响；对银行而言，虽然各银行每年都有一定的坏账指标，但在实际中出于各种原因，多以上级银行未授权、贷款终身追责制等理由，不愿意在统贷统还债务化解上轻易妥协让步。

（三）人员安置难

一是对市县属“僵尸企业”来说，常年停产半停产，大部分职工早已脱离企业，处于“两不找”状态，一旦启动“僵尸企业”处置工作，职工的要求难以满足。二是对省属企业来说，由于煤炭去产能政策已安置职工5.3万人，企业内部安置空间基本用尽，职工内部转岗分流难度较大。三是安置费用缺口较大，单纯依靠资产变现或企业自身筹集难以承受。从整体来看，绝大多数省属企业管理规范、台账健全，所属“僵尸企业”涉及安置职工底数清，采取集团内部分流安置方式的占比较高，且政策支持明确，但相关部门、市县的“僵尸企业”，大多长期停产停业，历时年代较长，资产状况较差，职工资料档案缺失，社保费用长期拖欠，情况很复杂，在清缴中面临不少困难。从目前看，“僵尸企业”职工大多接近退休年龄，如涉及职工都要求以解除终止劳动合同的形式进行安置，而解除终止劳动合同的核心问题仍是解决职工社会保险清缴问题。不少依法破产“僵尸企业”职工认为这次处置是他们争取个人利益的最后机会，提出补发工作加班费、下岗生活费等各种各样的诉求，增加了破产处置难度，影响了职工队伍的稳定。很多企业属于无资产、无债权、无经营，有人员、有债务的“三无两有”企业，企业有效资产不足以满足职工所需，地方政府也无力兜底解决。

（四）破产清算难

一是很多“僵尸企业”档案、资料、文件、账册等缺失严重，债权债务关系不清；有的企业法定代表人或有关经办人员无法找到，各种情况无法核实，一些法定要件无法补办。二是受依法破产程序限制，在案件受理、审理等方面要经过较长的过程。多数“僵尸企业”存在纠缠不清的债权债务问题，久拖不决的涉法涉诉案件，及欠税、欠费、无力支付破产清算费用等问题，开展破产清算工作比较困难。三是实施方式较为单一。绝大多数“僵尸企业”没有重整的基础和条件，也无法进行和解，只能进行破产清算。运用破产重整或破产和解方式进行处置的较少。四是协调联动亟需加强。实施依法破产，涉及企业的资产、债务、人员安置等各方面工作，要严格遵守法定程序，需要各级政府、企业出资人和法院系统紧密配合。在府院联动上，部分地方存在着“破产案件进了法院门，就不归我管”的错误认识，在许多需要地方政府协调解决的问题上，如果出现不愿管、不想办的迹象，将会对破产工作的推进带来很多困难。五是工作人手严重不足。此次“僵尸企业”处置，依法破产的占相当一部分，个别省辖市像新乡、开封任务比较集中。河南省各级法院普遍反映破产案件本身就很复杂，加之此次时间紧、任务重，缺少工作人员的问题比较严重。像新乡市中院破产庭仅有3名在编人员，12个县市（区）人民法院中仅有新乡县人民法院设有破产庭，也仅有3名在编人员。

三、“僵尸企业”处置的对策建议

针对“僵尸企业”处置中存在的难题，河南省应当坚持问题导向，充分运用市场机制、经济手段、法治办法，破解工作障碍，顺利推进处置工作。

（一）妥善处置资产

1.多平台处置资产。一是通过产权交易市场，按照国有资产交易相关规定，对“僵尸企业”资产进行处置。二是组建综合性资产经营公司等处置不良资产的平台，承接“僵尸企业”的不良资产，由平台公司发挥专业优势，运用市场化方式进行处置，实现资产价值的最大化。

2.优化利用土地资产。很多“僵尸企业”除了土地外，基本没有任何有价值的资产，所以在处置过程中，如何利用好土地资源是个很重要的问题。可由省政府协调相关市县政府，在国土部门的指导督促下，帮助省属企业充分利用好各项土地扶持政策，在划拨土地作价出资转增国有资本金、土地改变用途等工作上取得实质性进展。

3.灵活处理资产损失。处置“僵尸企业”过程中会出现大量资产损失，按照会计准则规定，当年发生的资产损失应在当年进行账务处理，但实际上很多企业集团难以承受。建议出台“僵尸企业”处置的资产处置损失财务处理办法，允许采取暂时挂账、逐年核销等有效措施降低企业负债率，或是设立国企改革发展基金，由基金公司注入资本金，并商定一定年限后由企业集团回购。同时，对因处置“僵尸企业”造成资产损失、影响企业集团业绩的，在业绩考核时视情况予以调整。

（二）有效化解债务

1.依法依规公平处理。通过诉讼或者协商清偿债务，平等保护各类债权人的合法权益，防止恶意逃废债务行为和个别清偿行为。

2.建立债权人会商制度。参照《企业破产法》的有关规定，召开债权人会议，成立债权人委员会，建立债权人会商制度，共同协商处理债务，尤其对于因资金链断裂或管理不善等形成的“僵尸企业”，要尽可能地达成和解，化解企业债务危机，帮助企业轻装上阵。

3.统一收购债务。组建资产管理公司，统一收购产业结构合理、具有发展前景的“僵尸企业”的债务，给予“僵尸企业”重生机遇和喘息机会，待“僵尸企业”恢复正常经营、实现重生后，逐步分期偿还资产管理公司相应债务。

（三）稳妥安置人员

1.优先企业内部安置。尊重企业和职工双方意愿，支持存续企业优先录用原企业职工、采取内部退养的方式安置部分职工、依法解除劳动合同支付經济补偿金分流部分职工等多种方式内部安置职工，或者由企业集团建立职工安置服务中心，将处置“僵尸企业”职工工作统一托管至服务中心，建立内部调剂机制，对职工进行再培训，实现职工内部调剂安置。

2.依托就业创业平台。做好与人社部门的沟通协调，建立“僵尸企业”职工信息库，对于失业的职工，及时为其办理失业登记，发放失业待遇，纳入当地就业创业政策扶持范围，优先提供就业指导、职业介绍、职业培训等服务，有针对性地提供创业指导、项目咨询、贷款支持、税费减免等服务，鼓励职工实现再就业、自主创业。

3.加大托底帮扶力度。加大公益性岗位托底安置力度，尽可能多地开发公益性岗位，优先妥善安置“僵尸企业”就业困难人员。发挥最低生活保障托底作用，对于符合救助条件的失业人员应当及时纳入社会救助范围，保障其基本生活。对于符合最低生活保障条件的家庭，按规定纳入最低生活保障范围。

4.多渠道筹措安置资金。“僵尸企业”可变现资产很少，而支付拖欠工资、清缴社会保险欠费、支付经济补偿金等安置费用缺口较大，尤其是集中处置“僵尸企业”，短期内更需要大量资金。应当多措并举，广泛开辟渠道，筹措职工安置资金。最大化利用“僵尸企业”的土地等资产，加大资产变现力度，依靠企业自身资产实现职工安置；设立改革资金融资平台，把各“僵尸企业”的土地房产由平台公司打包融资，统筹兑付改革资金；建立国企改革专项资金，为职工安置提供兜底资金支持。落实好涉及资产重组、依法破产、清算注销等各项税收优惠政策，尽可能地降低“僵尸企业”支出成本。

（四）完善破产机制

1.增强审判力量。推动建立清算与破产审判庭，选齐选配审判人员，打造专门破产审判队伍。加强法官和司法辅助人员的培训，进一步提升法官和司法辅助人员的业务素质，推进破产审判法官队伍和司法辅助人员的专业化建设。结合破产审判工作特点，做好“传帮带”工作，搭建成熟的破产审判团队。制定流程指引，统一操作规程，规范破产案件审理。

2.健全考评机制。针对破产案件审理周期长、难度大、事务性工作繁重等特点，探索建立符合破产审判规律的绩效考核机制，避免将办理清算破产案件与普通案件简单对比、等量齐观、同等考核，积极调动破产审判法官的积极性，不断提高破产案件的审理质效。

3.优化破产程序。探索“简案快审、繁案精审”的审理模式，充分考量申请破产企业的经营财务状况、社会影响、所涉法律关系等因素，将破产原因、破产财产、债权性质等基本事实清楚、争议不大且不存在破产无效行为和可撤销行为的案件，或者“无产可破”的案件，纳入快速审理范围，在不影响破产参与人合法权益的前提下，缩短债权申报以及宣告破产或终结破产程序等程序性事项的审理期限，限定管理人资产调查及财务状况报告的提交等期限，简化送达方式，提高审判效率；对于债权债务核查难度大、财产处置存在重大困难等复杂破产案件，要抽调骨干力量主审，打造精品案件。依托“互联网+”，充分运用全国企业破产重整案件信息网等平台优势，实现破产案件线下审理线上信息同步公开，通过网上发布公告、送达文书、召开债权人会议、投票表决，加速案件审理。

4.坚持府院联动。积极推动建设破产审判府院联动机制，法院对接当地政府，与国资、财政、人社、税务、工商、公安、金融等部门协调配合，建立涉及破产企业和“僵尸企业”信息共享机制，充分发挥破产审判职能，引导企业合理正确选择破产清算、重整、和解等不同处置方式，共同做好破产案件涉及的处置协调、信访稳定工作。

【本文系2017年度河南省政府决策研究招标课题“分类处置‘僵尸企业政策研究”（2017D005）的阶段性成果】

（作者单位：河南省人民政府国有资产管理委员会）