新形势下我国行政文化创新对策研究

唐坚

【摘要】行政文化是在行政活动中呈现出的一种独特的社会文化，是行政管理的灵魂所在。目前，我国的行政文化正处在现代型和传统型互相结合与交替的阶段，本文对新形势下我国行政文化创新进行了深入研究，以期促进行政文化创新，形成现代化的行政文化。

【关键词】新形势；行政文化；创新

随着我国经济发展逐渐进入新常态，需要加速推动建立创新型政府。行政文化创新是建立创新型政府的“助推器”，为其提供了理念支撑、价值指引、理论引导以及精神动力等，对促进行政模式、行政理念以及行政制度的创新，建立创新型政府有着非常重要的意义。

一、行政文化概述

（一）行政文化的概念

行政文化指的是在行政实践过程中所产生的、能够直接体现行政实践和行政关系的各类精神状态、心理现象以及道德现象等，中心是行政价值取向。文化是一种较为繁杂的社会现象，在不一样的生活领域中有着完全不一样的内容与呈现方式，在行政实践活动中便展示为行政文化。行政文化涵盖了人们行政活动的信仰、态度、价值观以及感情等，具体体现在人们的行政理念、行政思想、行政意识、行政原则、行政道德、行政心理以及行政价值中。行政文化的产生受到很多因素的影响，主要有历史环境、民族特性、社会制度、文化背景以及文化心理等。

（二）行政文化的特点

1.历史性。第一，行政文化的形成需要相应的社会环境，行政文化是人类社会不断发展的重要产物。从人类的发展历程来看，行政文化的形成需要以国家行政实践活动为基础，是国家、社会私有制以及阶级等相关历史现象的重要伴随物。第二，行政文化伴随着行政活动的发展而快速发展，不同历史阶段的行政活动均具备其对应的行政文化，同一阶段不同的历史环境同样会导致行政文化出现相应的变化。

2.阶级性。行政文化有着较为显著的阶级性。行政文化的阶级性特点，其核心并非是以阶级社会作为首要历史条件，而是行政文化在阶级社会当中，往往以相应的阶级意志来呈现，通常是为特定的阶级利益提供服务的。不同阶级的行政文化，其阶级性不但有着互相对抗、对立的一面，同样还有着互相转化、统一的一面，然而前者显得更加直接，是阶级性的重要組成部分。行政文化所具备的阶级性特点，不但是现实阶级关系的重要体现，还是传统阶级关系的展示。

3.民族性。行政文化的民族性特点，大都在相应行政文化的具体方式中显现出来。行政文化通过民族形式与民族特点而快速发展，渐渐累积成传统行政文化，形成行政文化的特点。因为所有形式的行政管理，其具体对象通常是由人和社会活动组成，所以，民族性对于行政活动以及行政文化有着非常重要的意义。在当前社会中，全球各个国家间的交往日益频繁与复杂，维持行政文化的民族性，已经发展成全球各国高度重视的问题。

4.变动性。行政文化处在不断改变与发展的过程中，其全新的文化成因不断涌现，逐渐融入到行政文化的历史长河之中，使得其具备更为丰富的形式和内容。并且，传统形式的文化组成或许会随着时代的变迁而逐渐消失或因条件改变而发生变化。

（三）新形势下我国行政文化创新的重要意义

第一，行政文化创新是促进我国行政制度改革的重要基础。行政制度改革与行政文化创新存在着极为密切的联系，人们唯有充分认识到传统行政制度存在的不足，以及理想行政制度的重要价值所在，才能及时改变行政态度、行政思想以及行政情感等，推动行政文化的发展与革新，才能使人们更加积极地去观察、选取、采纳以及出台全新的行政制度和相关政策，促进行政制度向更加合理、高效的方向发展，推动新制定的行政制度更加容易获得人们的认可和支持。

第二，行政文化创新是减少我国公共政策执行成本的重要方式。推进行政文化创新有助于减少政策的实施成本。政策制定与执行者需及时转变思想、与时俱进，充分把握在社会发展过程中亟待处理的社会问题，制定出台合理高效的公共政策，有助于增强执行人员对于相关政策的理解，进而加强政策执行工作的有效性、主动性以及积极性等，有益于减少政策的执行成本。

第三，行政文化创新是塑造政府形象的关键渠道。政府形象是人们对于政府部门所提供“公共产品”的内心体验与直观评价。优良的政府形象是政府部门社会管理、宏观调控以及公共服务等能够运用的核心资源，是降低政策制定负担、减少政策落实阻力以及加强政策执行成效的重要源泉。

二、我国行政文化的发展现状

现阶段，我国的行政文化正处在现代型和传统型相互交融的关键时期，政府行政人员的效率意识、开放意识、竞争意识以及法制意识等均获得了较大程度的加强，政府工作的公开性、透明度同样日益提升。但是，几千年的中华文明史使得中国行政文化具有浓厚的历史特点，传统文化中以王权主义为中心、注重社会等级、注重形式主义等特点严重阻碍着中国行政文化的健康发展。所以，在我国社会转型的关键时期，行政文化的改革与创新将会经历一个复杂的过程。

第一，科学理性的行政文化和经验型行政文化共存。在中国，农业经济长时间处于统治地位，进而导致唯我独尊、封闭保守的文化理念影响深远，然而此种文化理念在行政领域的长久累积，产生了中国传统社会依托经验进行管理的形式以及经验型行政文化理念。行政管理工作者通常依靠个人直觉、经验来开展相关的行政管理活动，并不愿意和其他社会系统或是行政系统内部的组织进行交流，容易作出不当的行政决策，行政管理工作效率较低。随着社会转型进程的日益加速，一种全新的、科学理性的行政文化正在逐渐代替以往的经验型行政文化，现代化行政管理需要在理性基础上，以科学的行政流程、理性的思维模式以及合理的管理制度对政府事务进行合理高效的管理，此类管理思想所形成的行政成效在西方国家的公共行政中获得了证实。所以，当前我国在思想文化领域内实现由经验型向科学理性的行政文化变化是极为必要的，对于加强政府部门的行政管理能力有着非常重要的价值。

第二，法治行政文化和人治行政文化共存。人治的价值理念是我国传统行政文化长时间累积的结果，是中国封建专制的重要产物。此理念是数千年封建专制的主要管理思想，在现代行政管理环节仍时有运用。恰如邓小平同志所讲的那样：“把领导人说的话当做‘法，不赞成领导人的话叫做违法，领导人的话改变了，‘法也就跟着改变。”这一段话充分彰显出了传统行政文化的人治特点。人治体现在行政法制创建层面，便是将“法律”看作一种治民的方式，而并非是用于规范自身的一种工具，体现在人际关系层面便是“人情风”盛行，完全忽略了原则，乱搞裙带关系，不但会对行政活动的公平、公正性造成影响，同时还会变成滋生贪污腐败的温床。在西方国家，法治理念因民主理念的明确而渐渐获得政府与民众的认同。我国政府已经将依法治国列入《宪法》之中，表明我国已经充分意识到了法治的迫切性与重要性。法治理念可以确保政府行政人员熟悉自身的职责范围，依据相关法律行使权力，推进行政活动的程序化、标准化，提高行政管理的工作效率。

三、新形势下我国行政文化创新的对策

（一）坚持以马克思主义为指导

马克思主义是无产阶级认识与改造世界根本性的方法论与世界观。行政文化的形成、结构、作用以及发展等，均离不开马克思主义的引导。而且，马克思主义中与国家、阶级、法律、政治、文化、经济以及组织等内容相关的观点，为我国创新行政文化奠定了扎实的理论基础。因此新形势下我国行政文化的创新要始终坚持马克思主义的指导，在行政系统内部全面推进行政心理、行政理念以及行政机制的更新，以现代化行政的基础原理为引导，摒弃唯上意识、人治意识、官本位思想以及集权意识等，加强开放意识、创新意识、法制意识以及民主意识等。

（二）加快政府职能的转变

政府部门的管理职能应该是掌舵而非划桨。新公共管理理论提倡政府部门在公共行政管理实践环节所承担的责任是制定政策而非执行政策，也就是说，政府部门要将管理与具体执行分开。此做法有利于缩小政府部门的规模，降低政府的财政开支，提高工作效率。高效的政府并非是一个“实干”的政府，同样也不是“执行”的政府，而是一个擅于进行“治理”的政府。

以上海浦东为例。目前，上海浦东在促进政府职能转变方面主要采取以下措施：第一，始终坚持服务于国家发展战略的基本准则。创建了上海自由贸易试验区，这是国家在中国经济与世界经济跨入到转型关键时期所制定的重大发展战略。第二，准确看待社会与政府、市场与政府二者间所存在的联系。浦东高度重视社会与政府、市场与政府两者间的关系，尽可能地激发出社会与市场的活力。首先，要梳理清楚市场和政府间的联系。改革高度关注充分、准确地行使政府职能，积极寻找市场功能与政府活动的最佳融合点，促进政府机构简政放权、削减审批流程，营造一个平等、宽松的准入环境，激励创业创新；创建起平等竞争的市场氛围，保持优良的市场秩序，优化企业的发展环境。其次，要厘清社会和政府间的关系。改革着重于加强多元化的治理能力，增强基础设施建设，促进管理“力量下沉、重心下移、权力下放”，充分发挥出专业组织所具备的作用，指导各种力量积极融入市场监管，摸索共享共建的多样治理体系。第三，推进简政放权、改善服务以及增强监管的相互融合。以自贸区建设为契机改造自身，其基本原则是“放管结合、简政放权、优化服务”相互融合。需始终秉持“放活、放开、放到位”的准则，但并非是随意、盲目的放任，而是需经过监管制度与方法的创新，加强监管效率，保持优良的市场秩序，创建起一个平稳、透明、公正以及可预期的社会环境。依靠高效的“管”来推动更加多的“放”。第四，以标准化、清单化、制度化、规范化推动改革。在促进政府职能转变的具体环节，浦东全面迎合深层次开放的趋势，汲取国际成功的经验与做法，掌握基本规律，依照以清单化推动标准化、以标准化促进规范化、以规范化产生制度化的梯次进行改革，探索创建了“权力清单+负面清单+责任清单”的形式。

（三）加强国家公务员的精神文化建设

在全新的历史时代，各级政府部门所面对的管理对象日趋多样化：既有国营企业，又有民营企业；不但有国内投资者，同时还有国外投资者。其活动范围不但跨越了省区，或许还跨越了国界。不管是自然人还是独立法人，其法律意识、公民意识等均有了较大程度的加强。各级政府或者中央政府所做出的行政行为若违背了法律，则随时可能成为法庭的被告。全新的社会环境需要政府行政人员摆脱传统行政文化理念的约束，不再将自己当作能够随意控制民意的父母官，而是承担某种公职的一般公民；政府部门的行政活动不但需接受法律的规范，同时还需承担相应的法律责任。从法律地位层面而言，政府行政人员和一般公民完全相同的，在国家法律面前，拥有完全一致的权利，肩负着平等的义务。因此需要教育政府公务人员牢牢树立起普通公民的价值理念。

以上海浦东为例，在公务员精神的培养与弘扬过程中，浦东的人事、组织部门需要密切融合浦东发展的整体布局，始终秉持“以一流精神打造一流团队，以一流团队弘扬一流精神”，始终坚持以教育为基础、以文化为灵魂、以实践为根本、以制度为重心，运用各类高效方法，逐渐加强政府公务员精神的思想底蕴，打牢实践基础，丰富文化内涵，创建一个支撑公务员精神的机制，全面培养与传扬具备中国特色、时代特点以及浦东特质的公务员精神，尽可能建立起一支在工作上有本事、政治上靠得住以及作風素质过硬的公务员团队，以推动浦东能够在更高的起点上获得又好又快的发展。

（四）创建高效的行政体系

治理型行政文化是非常高效的行政文化，是行政组织现代化建设的需求，与外部利益有关人员创建起的合作网络同样对于行政效率有着更高的需求。

第一，改善行政组织结构。深入推进行政改革，创建起“强而精”的政府，要做到以下两点：一是服务第一。政府部门的作用应该是掌舵而非划桨。政府部门所提供的服务主要有两种：一种是在国营部门与民营部门间搭建沟通的桥梁，激励民营企业积极投资公共事业；一种是提供信息服务，定期向全社会公布相关信息。二是激励竞争。将竞争体制融入到提供服务当中去，竞争虽然无法解决所有的问题，然而在解决官僚主义问题时能产生非常好的效果。

第二，改善行政组织网络。大部分公共事务并非某一个行政辖区可以妥善处理的，比如废物排放、污水处理、供水供电以及公共交通等相关事务的处理便需多个辖区的政府部门共同协作。如此便会使得政府之间的关系从最初的纵向权力区分转变成一种极为繁杂的共同肩负与协作处理问题的合作机制。很多行政性与政策性的公共事务不单单涉及到某一个行政人员或者社区，还会造成与其他相关部门或者行政人员间职能的交叉。所以，改善行政组织网络可以较好地改进行政管理的工作效率。我国部分城市行政服务中心的建立恰是此类高效行政的重要表现。以上海浦东为例，综合行政服务中心以概括归纳全程办事代理机制为基础，创新性地实施跨部门并联审批工作制度。此工作制度有着以下两个特点：其一，以对现行政策法规的适当修改为基础，针对牵扯到多个部门的行政程序实施融合；其二，达到各个部门间的全程办事代理，也就是“一个单位的窗口进、窗口出”。上海浦东的行政服务中心根据办理事项的不同而开设了相应的服务窗口，将35个进厅单位依次设置为基建项目服务厅、法人登记服务厅、社保法律援助服务厅、农业发展服务厅以及社会发展服务厅等，在较大程度上方便了人民群众。

（五）加强制度建设

第一，深入群众制度。深入群众制度指的是政府工作者要深入到人民群众当中，和民众打成一片，充分了解人民群众的日常生活，关心民众疾苦，及时为群众解决问题，培养群众感情，同时牢牢树立起为人民服务的理念。

第二，学习制度。要将较为先进的行政文化转变成政府工作者的思想理念，学习教育是不可或缺的，学习制度便是为此目的而创建的，指的是安排政府行政人员进行学习、教育以及培训等，使其具备较为先进的行政思想理念的规定与办法。学习制度的具体内容主要有参加人员、内容、时间、预期成效以及考评体系等。

第三，激励制度。激励制度指的是鼓励行政人员树立起较为先进的行政思想理念与行为模式相关的制度规定。在之前的深入群众制度与学习制度当中，已或多或少地包含了与激励制度相关的内容，对于那些能够深入到人民群众中努力学习的行政人员需给予相应的精神与物质奖励，这是激励的重要方式，按照强化理论便是积极性的强化，即为行为的结果提供科学的薪酬与奖励，或者提高人们对于行为结果的期望值，以推动此种行为反复出现。第二种强化便是消极性的强化，即经过相应的形式比如处罚等，以避免某种不好或者不理想活动的持续出现。

四、结语

总而言之，行政文化创新是一个繁杂、动态以及长期性的系统化工程。随着经济社会的迅速发展，行政文化必然会被赋予全新的内容与含义。所以，需要扎根于国家治理机制与治理能力现代化建设当中，消除传统的保守型、全能型、命令型以及人治型的行政文化，转向创新型、服务型、廉政型、法治型以及效能型的行政文化。通过创新行政文化以提高政府的执政水平、加强政府部门的治理能力，实现政府治理的高效化。

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【作者单位：中国共产党上海市浦东新区委员会党校（上海市浦东新区行政学院）】