农村基层公共管理的逻辑与治理绩效

白雪梅

【摘 要】以往农村基层公共管理的重点主要放在经济发展层面，而忽视政治、文化、教育等意识形态方面，造成很多地区出现其他公共生活方面跟不上经济发展的步伐的情况。随着我国的经济发展，农村基层领导开始重视公共生活建设，改变管理逻辑，调整管理制度。论文将从农村基层公共生活出发，探究适应发展步伐的管理逻辑和治理绩效，为促进农村全面发展做贡献。

【关键词】农村;基层管理;逻辑;治理绩效

【Keywords】rural; grass-roots management; logic; governance performance

【中图分类号】D422.6                               【文献标志码】A                                【文章编号】1673-1069（2019）01-0031-02

1 引言

我国正处于实现两个“一个百年”奋斗目标的关键期和攻坚期，并向建设社会主义现代化强国进发，在“四个全面”的指引下进入小康社会，“四个全面”的核心就是“全面”，这也是社会主义国家的要求，每个人自由而全面发展。农村在我国经济、政治和文化发展中占据重要地位，农村是否发展以及发展的好坏，直接关系到我国现代化道路的发展[1]。

党领导敏锐地意识到农村落后的现状，并提出“三农”问题敦促基层领导干部采取措施进行解决，在不断的努力和艰苦奋斗下，农业、农村和农民等方面已经出现一批可喜的成果，但同时也暴露出许多隐藏的社会问题，农村经济发展速度加快，可是基层公共管理部门在政治、文化等方面的管理力度不到位或缺失，于是很多地方出现农民生活水品提高，但是精神文化需求仍没有得到满足的现象。

经济已经取得一定发展并处于稳定发展的状态，农村基层公共管理机制却还一味地强调发展经济，这不仅与实际生活不符，也违背农民在精神层面的追求[2]。面对新情况、新环境，农村相关的基层管理部门要充分发挥主观能动性，根据本地方特色，因时因地地调整管理机制，在借鉴其他地区先进改革经验的基础上，探究一条适合本地区发展的道路，保证经济稳定增长的同时将注意力集中在农民个体身上，努力实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。

2 农村基层公共管理的历史经验

农村基层公共管理除了以相关的基层管理部门为代表的政府组织外，还包括国家和非政府性质的公共组织，非政府性质的公共组织既是农民代表，又搭建政府与农民交流沟通的桥梁，它体现了个体参与的特性，激发每个农民都积极参与到相关政策制定和讨论的过程中，保证相关政策的合理性、集体性和公平性。

从1988年开始，《村组法》就确立了非政府性质公共组织的合法性，它已经不是由政府选举出的附属性的组织机构，而是农民自己选举出来的自主性组织[3]。从理论层面来说，非政府性质的自主性组织一定程度上制约政府组织权利，从实践层面来说，非政府性质的自主性组织与政府组织配合，共同参与制度政策的制定，给农村公共生活发展注入活力。

非政府性的公共组织的实质和目的就是促进农民参政议政，通过开会研究讨论的形式，将公务员和农民代表聚在一起，就共同关心的问题提出意见和建议，政府工作人员采用一个更为长远的出发点，摆明相关事宜的利害关系，并完善和决定最后成果，农民代表在这其中也起到非常重要的作用，农民来自农村，对群众生活的了解更为深刻，能提出具有针对性的建议，富有草根的特色。在政府工作人员和农民代表的双重影响下，推动政策制定工作向着科学的方向发展。

3 农村基层公共管理的治理机制

针对当前农村公共生活偏差现象，笔者认为应从农村基层公共管理实施主体出发进行讨论，具体治理机制可分為如下三部分。

3.1 国家

虽然马克思认为国家是人类历史发展到一定阶段的产物，是人类历史文明的开端，并提出在共产主义社会里国家将不再存在，但是现如今国家仍在公共管理领域发挥着重要作用，发挥着宏观调节的功能。通过制定法律法规等方式给予每个公民法律允许范围之内的自由，维持社会大环境的和谐稳定，为每个人自由全面发展提供保障。国家是每个人赖以存在的前提，没有国就没有家，国家不仅给个人提供物质条件，还提供精神寄托，个人理想的实现也依赖于国家，同时个人理想的实现也伴随着国家理想的实现。

3.2 政府

政府是公共管理的主要实施主体，特别是地方政府在农村基层公共管理过程中发挥着非常重要的作用，在公共管理活动中发挥着主导作用，占据强势地位，在推动经济发展上起着“领头羊的作用”。地方政府的作用主要是调节中央和地方政府之间关系，具体作用有：改变政府部门间效率低下问题，实现各部门间统一;维护社会公平正义，保证经济持续稳定增长;加快政府部门的功能转变，解决历史遗留问题。政府与国家和非政府性质的自主性组织合作铸成农村现代化新面貌[4]。

3.3 非政府性质的自主性组织

农村基层公共生活管理离不开政府组织，同样也离不开非政府性质的自主性组织，非政府性质的自主性组织以其天然所具有的草根性可以提供更贴近老百姓生活的实际意见。根据对农村基层公共管理情况的考察可发现，现如今存在四种非政府性质的自主性组织：政治性非政府性质的自主性组织、经济性非政府性质的自主性组织、群众团体组织和其他组织，如学校、社区医院、宗教团体等。这些自主性组织涵盖了公共生活的各个方面，深入细致地贴近每个人的生活，如许多地方自发组织老年活动中心，提升老年生活质量的同时也丰富农村文化建设。

4 农村基层公共管理的治理绩效

判断地方政府对农村基层的公共管理水平高低，主要考察地方政府与各部门配合程度以及绩效水平，笔者认为非政府性质的自主性组织在农村基层公共管理中发挥着越来越重要的作用，应在调整相关制度时加大重视。

4.1 非政府性质的自主性组织管理的限度和扩展

非政府性质的自主性组织的权利和管理范围由政府组织赋予和规定，而扩张基层自主性管理的范围是加大农村基层公共管理积极性的前提。从当前农村公共管理的情况可以看出，虽然非政府性质的自主性组织不再是政府的派生和附属组织，具备独立性，但是其权利来自政府，最终的决策主体也是政府，农民代表参与决策方面的主动性不强。要想改变这一现状，就必须扩展自主性组织管理的范围，政府组织更多地发挥服务功能，广开言路，公务员发扬不怕麻烦精神缩短与老百姓的距离。

4.2 非政府性质的自主性组织辅助提高治理水平

农村基层公共生活包含方方面面，政府组织不可能将全部精力集中在一方面，也不可能面面俱到，这时非政府性质的自主性组织就客观地起到补充作用，用于处理政府“管不了”“管不到”的问题。从理论层面看，交易成本理论、失灵论和道德激励论都为非政府性质的自主性组织提高治理水平提供依据[5]。就像公共社会治理不能单靠法律，也不能单靠道德约束一样，法制与德治结合才能发挥最理想效果，农村基层公共管理也不能只依靠政府组织，要充分发挥非政府性质的自主性组织的灵活性，共促农村发展。

5 结语

综上所述，自改革开放以来，我国农村在各方面已经取得了很大进步，特别是形成了一整套以农村村委会为核心的基层公共管理系统，大大提高基层领导办事效率，更科学、更集中地帮助老百姓解决真正的困难。但是同时我们也要看到农村基层公共管理中的“偏科”现象，经济的高速发展直接影响农民富裕，但经济发展不代表一切，加快提高文化软实力，开展更加洁净、环保的第二产业成为基层管理的重中之重。基层相关公共管理部门在带领农民进行改革之前，首先要改变思想，转变逻辑，调整与事实不相符的体制機制，制定更为有效的治理绩效制度，增强基层领导干部的活动积极性，只有正确的领导方针做指导才能最大限度地发挥农民积极性。

【参考文献】

【1】李佳音.浅析农村基层公共管理的逻辑与治理绩效[J].南方农机，2018，49（07）：99.

【2】李志鸿.以农村基层党组织带动社会公共管理创新建设[J].时代金融，2014（09）：175-176.

【3】吴新叶.农村基层公共管理的逻辑与治理绩效[J].河南师范大学学报（哲学社会科学版），2005（01）：44-48.

【4】钟怡斐. 村民自治背景下农村基层党组织公共管理能力建设的研究[D].武汉：华中师范大学，2018.

【5】赵铮.农村基层文化公共管理研究——以张家港市锦丰镇为例[J].东方企业文化，2015（06）：21-22.