全球化时代的城市发展与合作治理

诸大建，于立，杨东援，陈小鸿，李晔，张斌

(1.同济大学，上海200092；2.英国卡迪夫大学中英生态城市与可持续发展研究中心，英国卡迪夫CF10 3WA；3.同济大学铁道与城市轨道交通研究院，上海201804；4.同济大学交通运输工程学院，上海201804；5.同济大学政治与国际关系学院，上海200092)

上海2035与全球城市升级版

《上海市城市总体规划(2017—2035年)》中提出建设卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心与文化大都市。国际相关研究部门认为上海市已经是原来版本上的全球概念，现在要探讨的是什么是升级版的全球城市，即卓越的全球城市。如果以现有理论为路径，我们是做追赶型，还是做引领型？

上海在全球城市中综合性排名为第12位，其中基础设施交通类为第4位，文化创新为第17位，所以上海的发展并不均衡，而纽约、伦敦则非常均衡。全球城市表现为控制中心、配置中心，但也必须有平衡的发展。上海已经是经济上的全球城市，要建设卓越的全球城市，需要解决三个不匹配和不均衡性的问题：

第一，下一步的全球城市不仅仅是金融发展，金融来自科技创新和文化创意，我们现在将科创中心和金融中心看作两个中心，东京则提出了金融科技和科技金融。上海下一步应该讨论的是科创型民间企业，这种科创型和上海高校应有密切关系。上海金融发展水平很高，但还没达到卓越水平，金融资本如何服务创新这是一个大问题。

第二，什么是现代化的国际大都市？全球中心有两个维度，一个是竞争力维度，一个是支撑力维度。以前通过招商引资引入大公司后，人才便会来到大公司就业，所以城市只需关注大公司的引进。而现在高端的人才在这个城市聚集后，跨国公司才会进入，高端人才关注的是这里有没有适合孩子读书的学校，有没有适合发展的环境。地点质量影响人才聚集，人才聚集影响跨国公司和高端的制造业。以前是先生产后生活，现在是生活引导生产。

第三，不能就治理谈治理。城市治理目的是什么？如果不问这个问题，从概念到概念，是非常学院派的味道，治理都是为了提高城市的生活质量，这是最重要的动力机制。联合国提出，社会、环境、经济、文化是可持续发展的四根支柱。治理的绩效从什么来判断，政府如何实现这些目标，才是实现治理最重要的方面。

上海的发展一开始是经济导向，人均GDP达到1万美元后，社会的、环境的问题变得越来越重要，今天的治理都是从物质需求转换为对美好生活的需求。它的主体最早多是政府之间的合作，后来引入政企合作。所以研究治理有三个方向：政府组织之间纵向与横向的治理、政府和企业之间的治理、政府和社会之间的治理。中国最精彩的是通过国家规划，通过把运动式变成体制常态式，这是中国特色的故事。

(诸大建)

城市的转型与可持续发展治理

我们现在面临的是第三次城市转型。第一次转型是从中世纪的城市向现代工业的城市转型。转型中不少中世纪修建的城墙被推倒，让位于现代工厂建设的需要。第二次转型是在20世纪初和中叶小汽车的逐步普及，城市向机动车化的城市转型。高架桥、宽道路、郊区化是其特征。目前面临的转型是由于在前二次的转型过程中带来了很多问题，例如污染、城市蔓延、生态环境的破坏，同时人类面临新的危机，包括气候变化、能源危机等等，因此城市的发展不得不再次转型。

这次的转型是人类探索一种新的发展方法，希望改变过去100多年占主导地位的现代主义的发展模式，例如探索可持续发展的绿色城市、生态城市。从20世纪90年代开始，可持续发展的城市已经逐渐成为一种全球现象，在世界各大洲都出现了。进入21世纪以后，智慧城市也在不同国家进行探索和实践。中国城市和经济的发展同样面临各种问题，同样也进入转型的过程。中央政府提出了加快生态文明的建设，并且在节能减排方面做了大量的投资。

转型需要理论的支撑，面世界学术界进行了一些探索，结合中国的情况，提出相应的治理思路：

第一，技术转型理论认为转型是一个系统工程，需要多方的参与，不仅仅是政府和市场。转型作为一个系统工程涉及不同子系统的变革，不仅包括技术系统、经济制度、治理系统和政策维度的变革，更重要的是文化和社会的变革，这涉及我们的价值观。现代主义所造成的环境问题需要得到解决，如果人类继续推动现代化的发展，解决环境问题的其中一种方式是通过科学技术的手段。这需要在生产的过程中重新认识发展与环境之间的矛盾，同时需要构建市场和政府之间新型的关系。例如，目前PPP在中国非常时髦，这就是一种政府与市场合作治理的方式，探索合作共赢的方式，但是PPP运用的前提是要构建好制度和规则。

第二，不能忽视文化、社会指向的价值观，这是一个非常重要的问题。若可以培养出环境友好型意识的人，将对环境的治理有相当大的帮助。因为如果仅仅是政府制定并颁布了相关的政策，但民众若缺乏这种价值观，环境治理工作将会有很大的难度。因为缺乏广大民众的监督，仅仅依靠政府，会出现环境治理的漏洞。虽然中国制定了绿色工业化、绿色经济发展的策略，但我们必须意识到生态化的发展在中国的实施存在一定的薄弱环节。这一方面的转型任重而道远。调研显示，过去一段时间的基础教育，特别是农村适龄青少年的教育出现一些问题。但是为国家经济发展做出贡献的大量劳动力来自农村地区，这些农村的进城务工人员的受教育程度普遍较低，若仅依靠技术的转型将可能造成大量的失业问题。这也说明转型是一个系统工程，仅仅依靠一个子系统的转型，缺乏其他子系统的支撑，难以实现所期待的目标。

第三，规划也是城市治理的一个手段。20世纪60年代以来，由于资源问题、权益问题、资本问题、能源危机等等，使得物质形态的规划无法解决城市发展的问题；学术界和规划行业开始对各种规划的理论和相应的方法进行了创新和探讨，出现了理性式、沟通式、协调式、倡导式等各种方法。20世纪80年代以后，不少学者的研究认为现代主义体系下的规划是失败的。虽然规划失败了，但并不表明对规划方式的探索就停止了，实际上学术界和规划行业仍然在尝试着各种的创新，例如20世纪90年代以后提出了空间规划的范式。然而对不少国家空间规划的实践进行研究发现，在不同的国家由于不同的政治体制和规划文化的差异，空间规划的功能不一定完全能够达到预期的效果，即不一定就能够发挥积极的作用。

朝着可持续发展进行转型，必须要转变传统的思维方式和工作方法。例如，根据可持续发展的思维方式，可以将环境保护与资源的有效利用、废弃物和污染物的治理结合起来。废弃物和污染物的产生是由于对资源的使用未能实现最大化和有效化，因此带来对空气、水源和土地的污染。在规划方面，同样需要转变思维和工作方法。现在的方法基本上以生态环境保护、促进经济发展为基础提出人类住区和产业的布局，我们还应该考虑人的行为对规划的影响。再者，很多时候所谈的治理，实际上仍然是“管理”的方式，而不是治理。管理是自上而下的；而治理则应该是多方参与的，需要自上而下和自下而上相结合。面对可持续发展转型中众多的问题，中国传统的和现代的理论对探索解决所面临的问题是有帮助的。例如中庸之道可通过和谐的方法解决可持续发展中社会、经济、环境之间所固有的矛盾；《矛盾论》谈到了矛盾的特殊性和普遍性，对不同地区如何抓住并解决主要问题(矛盾)提供了方法。

(于立)

信息化新技术对城市交通治理的促进与影响

城市交通是一个在物理-信息-社会三维空间中运行的系统。从社会维度来看，交通不限于车与路的矛盾，本质上是公共资源分配和公共政策安排问题。伴随技术进步，信息空间越来越具有相对独立性。城市交通治理是借助物理和信息空间的技术能力，来解决城市所面临的社会问题，因此必须强调三位一体的指导思想。

事实上，城市交通领域中的技术进步，不仅会对社会产生正向贡献，而且也可能带来负效应。例如自动驾驶在危险状态时无法回避优先保护驾驶人还是优先保护行人的问题，私人保有模式下的智能车也可能进一步拉大社会弱势群体与主流群体的生活差距等。物理和信息空间中的技术具有社会学意义上的方向性，在社会正义和生态文明的框架内推进城市交通的技术进步，是城市交通治理的重要任务。

在交通技术和运营模式快速变革的时代，因循守旧会成为社会的发展障碍。共享单车的发展变化是一个值得管理者和研究者深刻反思的教训：传统的理论和方法面对资本推动下快速扩张的共享单车模式缺少诠释和指导能力，已有的经验完全不能应对新模式发展的挑战，固有思维和任务观念束缚下的研究项目安排缺少针对性的预言，习惯工程思维的交通工程师在复杂的社会变化中茫然不知所措。这一切告诫我们，在技术和社会快速变革的时代，城市交通治理需要聪明的头脑，这个头脑不仅有数据采集、计算能力等方面的物质条件，更加需要有承担社会责任的治理智慧和处理问题的专业逻辑。

在构建这类城市交通智能治理能力的过程中，需要重视几个实施中的问题。

第一，大数据只有开放才能带来大智慧，大数据时代如果形成信息垄断，将加剧决策过程中的一言堂。大数据的确是城市交通智能治理能力的技术基础，但是正确地应用这种技术必须建立相应的法规体系来保障信息开放和保护隐私。

第二，决策者需要与时俱进地调整通过各种统计分析指标看问题的方法。城市交通治理的一个重要任务是解决不平衡不充分问题，这就要求管理者学会从公众的视角，精细化地把握社会诉求，发现弱势群体面临的问题，而不是单纯根据统计指标“平均值”做出决策判断；要学会发现自己对问题的认识偏差，重视发现未知，而不是满足于已有认识轨迹的外推，热衷于用统计指标来表达成绩和进步。

第三，技术分析必须有效地嵌入到决策议程中。智能治理技术要在问题、技术和政治三股源流，以及三源交汇形成治理政策的过程中充分发挥作用。在问题源流中基于大数据真正反映事实，在技术源流中突破现有技术框架开发大数据资源和形成新的决策分析逻辑，在政治源流中推进基于证据的群决策模式等，均是将智能治理技术融入决策议程需要解决的重要问题。

与此同时，还必须对智能治理的一些原则性问题加以明确。

首先，随着时代进步，要把决策分析从围绕经济的思维逻辑转向社会发展逻辑。如果强调以人为本的城市发展观，城市交通治理决策分析就必须回归对人的社会属性的关注。

第二，城市交通治理是一个统筹协调问题，既要把握问题的性质，也要掌控问题的程度和范围。在方法论上应强调宏微观嵌套的分析框架，即通过大数据等统计分析手段明确问题的结构和程度，通过深入调研和案例剖析确定问题的性质和影响因素。从形式上看，宏微观嵌套框架强调大数据与小数据的结合，强调宏观分析和案例分析的结合。

第三，不仅要关注研究对象属性平均值的变化规律，而且要重视对属性差异的分析。针对社会发展的不平衡不充分问题，偏离平均值的情况往往是需要解决的问题。

第四，管理者和决策者要经常重新审视自己的认识和判断，及时做出必要的修正。社会控制论强调与物理系统控制理论的差异，重视系统控制者身在系统中所受到的自身立场、认识能力的局限，“不识庐山真面目，只缘身在此山中”。因而社会控制论强调退馈控制，强调发现未知，强调修正认识的重要性。

最后，要重视社会组织的作用。不必否认政府也会受到自身立场的局限，城市交通智能治理也包括对于政府管理的变革和修正。独立研究基金支持下的中立研究成果是社会治理中不可或缺的组成部分。

(杨东援)

城市交通治理面对的挑战与变革路径

城市交通治理必须要看到两大趋势：交通本身发展新的趋势，以及从城市管理到治理的趋势。现在回归交通的本源，从建设走向服务，导致了对整个交通体系研究对象和方法的根本改变。

一方面，公共服务和设施的可获得性是城市移动规划的目的，交通只是达成这个目的的一个手段，人的活动需求是规划的核心。另一方面，从设施提供到服务提供的过程中，交通不再是政府主导的设施运营和管理，而是在服务获得的过程中，政府、市场和市民共同的合作。例如新的交通服务对交通运行组织带来的一系列的重大变革，共享单车、分时租赁等新的服务模式带来了一系列新的问题和博弈。

在交通领域里如何实现更加公平、高效的服务？最为关键的是利益相关人的识别。思考如何将政府和出行者嵌入市场、企业，注重多元合作的城市交通服务体现的共建共享。其次是交通服务的生产和消费过程中，竞争合作关系的建立和权责的规定。城市交通治理就是要应用公共治理的基础理论方法，针对城市交通的服务链，包括服务的提供、生产和消费、服务质量和公平性，优化公共资源的配置，建立多元主体在交通服务体系构建过程中的权责关系，通过权责关系的识别来建立一系列的政策与制度安排。

当下城市交通治理要重点关注三类服务体系的构建：第一类，城市之间的协作关系。国家城市群发展战略涉及不同城市主体之间的合作，他们的竞争关系和差异化的目标如何在框架下互助和相互支撑？第二类，企业层面如何组织交通的高效运行？目前最突出的是公共交通体系优化中，不同企业如轨道交通和常规公共汽车交通之间的合作模式。第三类，新的交通服务模式，例如共享出行服务体系中，出行者、企业、政府和市场之间的治理关系。这三类交通治理问题也就是不同规模、不同类型的出行方式的融合。

这三类服务体系的构建面临一系列问题：

第一，城市背景下城市交通的差异化治理。治理研究的重点是如何探索城市间的政府合作关系，包括城市群的交通服务。例如上海的11号线延伸到了昆山的花桥，作为一条轨道交通线路，建设期间的投资分担和出了问题谁来管？车内发生的问题是上海申通管；车站上发生的问题，在上海由上海管，在昆山则由昆山管。

第二，城市公共服务协作共建和优化。公共服务的实际提供方并不是政府，而是大量的在市场上运作的企业。首先，政府和企业之间的关系是什么？目前公共交通是政府补贴，这种补贴、合约机制如何建立和如何监管？其次，企业之间的合作关系是什么？公共服务的共建能力、市场化的资源配置、协作生产等都是需要考虑的问题。

第三，新的一系列的服务模式的出现，改变了传统交通体系中出行者、基础设施和载人工具之间的关系，出现了大量的从共享经济到共享交通的一系列问题，从2014年到现在争议不断。如何建立共享交通服务创新，并且在此创新下实现交通治理模式的转型是需要思考的问题。

通过对城市交通治理挑战与路径的分析，可以得出三个结论。首先，城市交通进入了以服务体系构建为主的阶段。要以城市交通服务链为对象，开展公共治理理论与城市交通服务的交叉研究，建立政府、企业、社会组织、公众等多元主体的理论体系。其次，要以公共资源精细化、精准化配置，以促进交通服务均等化为导向，建立城市交通治理的一系列技术分析方法。最后，公共交通优先、城市集约出行，是当下交通治理的重点领域，有可能会创新交通资源配置的资源范式。

(陈小鸿)

共享单车服务模式解析与治理创新

共享单车的治理在两个背景之下：第一，面向未来的城市。密歇根大学的M-City和无人驾驶车诞生以后，颠覆了原来城市的四个功能：居住、工作、游憩和交通。第二，基础设施滞后于数字生活。共享单车是互联网模式下的服务创新，如今数字城市慢慢到来，但是我们的基础设施数字化及相应制度滞后于数字生活。下面从三方面分析共享单车的服务与治理：

第一，共享单车停放问题的成因。本质上自行车的运营面临供需时空不平衡性，这远不是“单车+智能锁”可以解决的。从政府方面来看，政府的预判性不足，基础设施不完善，后期管理不充分不及时且缺乏有效的管理技术支撑手段。企业方面，由于公共资源的零成本占用，企业过量的投放，并且运维与投放不配套。用户方面，由于所有权与使用权分离，违规成本低，传统管理方式失效，惰性和从众的心态也导致违规停放。

第二，从服务属性界定和成本效益两方面解析共享单车服务。共享单车是由市场提供的公共服务，这种服务应采取政府和企业共同分担治理责任的原则。根据共享单车的出行成本测定，基础设施成本大约为1.17元·辆-1·d-1。共享单车的服务属性与服务成本决定了共享单车治理体系建设的要点与方向。共享单车要向公共服务发展，政府须主导，投资行为必须监管。对于服务提供者来说，企业责任必须落实，治理模式必须创新，数据的使用行为必须监管，信用体系必须完善。

第三，共享单车治理创新的三个方面。首先，政府主导的多方共治。对于城市空间资源分配问题，市场价格机制抑或政府规制机制都难以单独发挥作用，市场提供的共享单车服务在治理问题上需要政府的介入。其次，治理模式的创新构想，引入第三方集中治理服务。最后，多元化治理体系重构，完善社会治安和社会信用体系，监管投资行为和数据使用行为。

共享单车的整个治理体系就是政府、用户、单车企业和投资者围绕着数据治理、资本治理、信用体系进行建设。共享单车给了我们一个启示：对于事关民生的服务，特别是已经定性的政府的公共服务，不能是快进快出的投资，这样的投资必然导致无法建立长期的运营。

(李晔)

推进城市交通的合作治理变革

改革开放40年以来，伴随中国高速城镇化和机动化进程，城市发展在取得举世瞩目成就的同时也引发了一系列的“城市病”。2017年高德地图交通大数据显示，中国有26%的城市在高峰时期处在交通拥堵的状态，交通拥堵带来了经济损失、能源消耗、通勤时间增长和空气污染等严重问题。在中国特色社会主义进入新时代的关键时期，面对日益严峻和复杂的城市交通形势，交通工程和交通管理学科的技术视角和解决方案面临的困境日益凸显，需结合新的时代背景探寻多元合作的治理之道。

第一，城市交通治理发展的基本研判。1)城市交通由满足基本物质需求向实现美好生活愿景发展。中国城市工业化与机动化进程在改革开放的40年里集中快速发展，城市交通长期致力于满足物质需求的交通设施建设与基本出行服务供给；中共十九大对中国特色社会主义建设进入新阶段和社会主要矛盾变化所做的历史判断要求未来城市交通和治理的发展要以提供满足人民群众美好生活的交通服务为指导。2)城市交通治理模式经历了从行政管理到合作治理的转变。在管理的时代，政府是交通基础设施建设与交通服务行业管理的唯一主体。随着多元交通矛盾的呈现，单一的政府无法对交通问题进行有效的治理，必须通过与交通利益相关者的合作，利用法治化和信息化的制度，从而实现交通服务的公平、高效。3)城市交通治理的研究范式也经历了转变，最核心的就是以工程学为核心向多学科交叉的转变。

第二，城市交通治理变革的理论基础与特征。公共治理理论和城市治理理论为城市交通治理提供了跨学科的一般分析框架。西方城市治理理论发展的新趋势是寻求多元主体下城市公共权力与城市空间尺度融合。公共治理理论核心是工具理性和价值理性的统一。从工具理性的角度来看，非政府主体的参与能够对管理过程起到重要的作用，治理理论为治理主体提供寻求最优技术方案的视角，所有制度背景下的治理主体都希望在提高治理效率的同时降低治理成本。从价值理性的角度，治理的目的和意义是与治理主体的制度环境和价值取向相关联的。

第三，推进城市交通的合作治理变革。城市交通的合作治理是多元主体通过建立跨界合作关系，共同参与城市交通问题治理决策制定的过程与机制。针对城市交通问题的核心场域，城市群背景下的区域交通发展问题的实质是推进“府际之间”的协调与合作；治理城市交通拥堵问题的根本出路在于通过“政社”合作来转变过度依赖小汽车的出行方式；未来城市交通服务的变革核心是通过“政企”合作共治提升市场资源配置的效率来促进公共服务供给能力。

(张斌)